Исполнительная власть в Российской Федерации

В процессе взаимодействия Президента и Правительства осуществляются рабочие встречи Президента Российской Федерации с Председателем Правительства, с федеральными министрами, на которых Президент получает необходимую ему информацию и обращает внимание на актуальные проблемы, как всей системы исполнительных органов государственной власти, так и отдельных отраслей управления. Президент принимает меры к тому, чтобы в деятельности государственных служащих соблюдались принципы, обеспечивающие их ответственность перед государством, обществом и гражданином.

Так, в «Общих принципах служебного поведения государственных служащих», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885¹, были определены такие требования, обращенные к каждому государственному служащему, как: добросовестность, высокий профессионализм, неукоснительное соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, недопустимость зависимости от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций, соблюдение политической нейтральности и другие. 
Сказанное выше не означает, что Президент России вмешивается в компетенцию Правительства, в его оперативную работу. Деятельность Президента Российской Федерации осуществляется в рамках его ответственности за определение основных направлений политики государства, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Установленные Конституцией Российской Федерации правовые компетенционные формы взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации на практике складываются следующим образом.

Правительство и Президент Российской Федерации, обладая значительными полномочиями, представляют собой двух самостоятельных носителей государственной власти, которые взаимодействуют при выполнении возложенных на них функций². Правительство Российской Федерации самостоятельно в осуществлении закрепленных за ним полномочий, но вместе с тем оно находится под непрерывным и действенным контролем Президента России. Независимость и самостоятельность Правительства допустима в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента и всего государства. При возникновении между ними разногласий о путях и способах достижения целей, решение остается за Президентом Российской Федерации, который может, как указывалось выше, отправить в отставку Правительство Российской Федерации (статья 115 Конституции России). 
В системе государственной власти Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации - это конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство Российской Федерации, осуществляя исключительно исполнительную власть, выступает и с формально-правовых позиций, и, фактически, является федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Президент Российской Федерации институирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен существенными полномочиями в этой области. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»¹ нет прямых или косвенных указаний на то, что Президент Российской Федерации возглавляет единую систему исполнительной власти. Правительство Российской Федерации и Президент России взаимодействуют, но их полномочия как бы «разведены». В этом смысле Правительство Российской Федерации не часть президентской команды, не звено в механизме практической реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий. Правительство Российской Федерации не состоит при Президенте Российской Федерации, а несет политическую ответственность, прежде всего, перед государством и обществом. Полноценная политическая роль Правительства в управлении государственными делами четко закреплена в Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Сводить его назначение только лишь к выполнению экономической функции было бы неоправданным и неправомерным ограничением его конституционного статуса. Другое дело, что роль Правительства не абсолютна. Президент не руководит, а взаимодействует с Правительством, хотя очевидно, что самостоятельность этих органов различна. Во многом это напоминает улицу с односторонним движением, поскольку поручения Президента Правительству обязательны для исполнения, а судьба последнего зависит от усмотрения Президента¹.

Итак, новая система федеральных органов исполнительной власти утверждена. С одной стороны, положения этого Указа значительно упростили ранее существовавшую систему исполнительной власти. Кроме того, была четко обозначена подведомственность органов друг другу, и функции так распределены между ними, чтобы, по возможности, избежать дублирования полномочий. Однако существуют некоторые недочеты и неясности.

Таким образом, можно констатировать, что сложившаяся система и структура федеральных органов исполнительной власти не идеальна, что не раз отмечалось в научной литературе[137]. Действительно, при сравнительно одинаковых требованиях, предъявляемых к однотипным организационным формам, фактически созданы разные не только по уровню подчиненности, но и по объему полномочий органы.

Нельзя обойти вниманием и факт чрезмерного увлечения объединением разнопорядковых управляемых сфер и формированием «суперминистерств», то есть министерств, занимающихся управлением ряда отраслей или осуществлением ряда функции.

Представляется, что новый Указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти будет впоследствии доработан. И эта необходимость доработки также является его минусом. Указ дал ответы на многие вопросы, но он также и поставил новые, главный из которых; кто реально осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации - Президент или Правительство?

Подводя итог, можно сказать следующее: суждения о взаимодействии Президента Российской Федерации и Правительства, о месте Президента в системе государственной власти в целом имеют существенное значение для формирования качественно иной модели исполнительной власти, которая презюмирует отказ от ее понимания как исключительно силового инструмента, отход от жесткой централизации и создание «сильной» исполнительной власти с подчинением деятельности ее организационно - правовых форм интересам человека, общества, законности в сложный период развития российской государственности¹.

Глава 3. Конституционно-правовая характеристика органов исполнительной власти.

3.1. Организационно-правовые основы построения системы федеральных органов исполнительной власти и основные звенья ее структуры.

Особенность органов исполнительной власти заключается в том, что они выполняют исключительно государственно-властные полномочия в системе разделения властей и находятся в непосредственном контакте и постоянном взаимодействии с двумя другими ветвями государственной власти - законодательной и судебной. Важно отметить, что Конституция Российской Федерации, выделив исполнительную власть как самостоятельную ветвь, возложила ее осуществление на специальную систему органов, возглавляемую Правительством Российской Федерации. 
Федеральный орган исполнительной власти - самостоятельный структурный элемент как целостной системы органов исполнительной власти (статья 78 Конституции Российской Федерации), так и системы федеральных органов исполнительной власти, призванных осуществлять и реализовывать свою компетенцию по предметам ведения Российской Федерации. Принципы организации и деятельности системы федеральных органов исполнительной власти обусловлены государственным строем России как демократического правового государства, задачами социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Принципы деятельности органов исполнительной власти обусловлены нормами Конституции Российской Федерации и могут быть охарактеризованы следующим образом: обеспечение верховенства Конституции России и федеральных законов; приоритет прав и свобод человека, поскольку они составляют смысл и содержание деятельности органов исполнительной власти; федерализм, обусловливающий систему органов исполнительной, власти на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации и, таким образом, наличие в этой системе двух подсистем; единство системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; ответственность органов исполнительной власти перед народом как носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации; строгое следование требованиям Конституции Российской Федерации и основанных на ней законодательным актам¹. 
Согласно части 1 статьи 110 Конституции России исполнительную власть в нашей стране осуществляет Правительство Российской Федерации. Его компетенция, порядок формирования, состав определяются Конституцией, федеральными конституционными и федеральными законами, а также нормативными указами Президента. В настоящее время Правительство состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Состав Правительства России определен Конституцией Российской Федерации (статья 110): членами Правительства являются Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Таким образом, Конституция содержит закрытый перечень лиц, входящих в его состав. Руководитель иного, кроме федерального министерства, органа исполнительной власти может быть включен в состав Правительства Российской Федерации при условии установления для него статуса федерального министра. Например, в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»² такой статус установлен для руководителя Аппарата Правительства, в Федеральном законе от 03 апреля 1995 года № 40-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»³ - для руководителя ФСБ России⁴. Были случаи установления ранга федерального министра «без портфеля», то есть в качестве лица, выполняющего конкретные государственные функции и полномочия, но не являющегося руководителем федерального органа исполнительной власти. 
Конституция России 1993 года значительно повысила статус Правительства, закрепив его самостоятельность от органов законодательной власти¹. С юридической точки зрения Правительство необходимо для руководства всей системой органов исполнительной власти, обеспечения их совместной деятельности. Именно на него Конституцией возложена ответственность за осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации (статья 71), а также к совместному ведению Федерации и ее субъектов (статья 72).

Говоря о Правительстве как об органе исполнительной власти, необходимо выделить две основные его функции: во-первых, организацию исполнения законов, принятых Федеральным Собранием, во-вторых, организацию контроля над исполнением законов и указов Президента органами исполнительной власти сверху донизу. Здесь налицо взаимодействие Президента и Правительства.

Закрепив самостоятельность исполнительной власти, Конституция Российской Федерации, вместе с тем, сохранила за Президентом возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью в целом. Достаточно сказать, что в семи из восьми статей Главы шестой Конституции (статьи 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117) закреплено непосредственное или опосредованное участие Президента в работе Правительства, определении его организационных и функциональных прерогатив. Статус Президента Российской Федерации как главы государства призван обеспечить «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (пункт 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации), в том числе исполнительной, накладывает отпечаток на всю систему сотрудничества Президента и Правительства. 
Главе государства предоставлено право назначать и освобождать от должности высших руководителей практически всех органов исполнительной власти. Но Конституция Российской Федерации оговорила некоторые законодательные ограничения полномочий Президента по формированию этих органов. Согласно пункту 2 статьи 112 Конституции России, Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В то же время согласно пунктам «а», «г», «д» статьи 83 Конституции только глава государства назначает, с согласия Государственной Думы, Председателя Правительства России. 
По смыслу и содержанию статьи 111 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может только выразить согласие или несогласие на назначение Председателя Правительства. В ее компетенцию не входит выдвижение кандидатуры на этот пост. Часть 2 статьи 111 Конституции Российской Федерации установила, что предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства, либо в течение недели со дня отклонения представленной кандидатуры Государственной Думой. 
Решение Государственной Думы о выражении доверия или недоверия кандидату на должность Председателя Правительства не подлежит утверждению или отклонению Советом Федерации. Из смысла и содержания этой же статьи не следует обязанность Президента представлять кандидатуру Председателя Правительства Государственной Думе нового созыва. Правительство продолжает функционировать независимо от начала работы нижней палаты парламента.

Так, система органов исполнительной власти - это виды органов исполнительной власти, а структура - конкретный их перечень. Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»¹ установлено, что в системе исполнительных органов Российской Федерации имеются следующие виды органов, различающихся по назначению, задачам, принципам и сферам деятельности, другим признакам: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства. В Указе определяются особенности каждого из этих видов органов. Федеральные органы исполнительной власти создаются только с такими наименованиями и статусом, которые предусмотрены этим Указом. Президент определяет не только систему, но и структуру федеральных органов исполнительной власти, то есть устанавливает конкретный их перечень. Эта структура утверждается каждым новым Президентом Российской Федерации при решении вопроса о формировании Правительства. В указе о структуре федеральных органов исполнительной власти определяются те изменения, которые вносятся в структуру этих органов, то есть устанавливается, какие органы упраздняются, каким органам передаются их полномочия, какие наименования придаются органам, каково число заместителей Председателя Правительства, сроки преобразований в структуре федеральных органов государственной власти, решаются и другие вопросы организации деятельности Правительства. Одновременно с этим Указом структура федеральных органов исполнительной власти публикуется в «чистом виде» (как приложение к Указу) и содержит конкретный перечень действующих государственных органов исполнительной власти.

В настоящее время в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»¹ структура федеральных органов исполнительной власти состоит из трех уровней: 1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.

В качестве исторической справки и в сравнение с ныне существующей системой и структурой федеральных органов исполнительной власти можно отметить, что согласно ранее действовавшему Указу Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 года № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти»¹, в систему федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации входили министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации.

Министерство Российской Федерации являлось федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в установленной сфере деятельности, а также координирующим в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения.

Исходя из анализа законодательства, можно сделать вывод, что и министерства, и другие органы исполнительной власти осуществляли как функции управления, так и функции контроля в установленных им сферах ведения. Таким образом, существовала реальная опасность дублирования функций «однопрофильного» министерства и, например, федерального надзора, что не могло не сказаться на эффективности их деятельности. Например, и Министерство по атомной энергии, и Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности в числе своих задач осуществляли разработку норм и правил в области использования атомной энергии. 
Таким образом, из системы исключены государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные надзоры и иные федеральные органы исполнительной власти. Видимо, это сделано для унификации органов исполнительной власти. Действительно, рядовому гражданину было достаточно сложно разобраться в том разнообразии органов, которое существовало до настоящего времени. Налицо стремление законодателя упорядочить несколько хаотичную систему федеральных органов исполнительной власти. То же прослеживается и в определении функций каждого из органов, которых насчитывается всего пять. 
Во-первых, функции по принятию нормативных правовых актов. 
Во-вторых, функции по контролю и надзору. В Указе эти функции определяются и рассматриваются вместе. При раскрытии их содержания упоминается выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам, а также регистрация актов, документов, прав, объектов и издание индивидуальных правовых актов. Настоящая позиция является весьма спорной.