Лекция по "Административному праву"

 

 

ТЕМА 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК  ОТРАСЛЬ ПРАВА.

ПРЕДМЕТ И МЕТОД АДМИНИСТРАТИВНОГО  ПРАВА

 

Вопросы для обсуждения

1. Понятие  административного права. Административное  право как часть публичного  права, его отграничение от  других отраслей права.

2. Предмет,  метод, функции административного  права.

3. История  развития административного права. 

4. Система  административного права: основные  подотрасли и институты.

5. Источники  административного права. Систематизация  и кодификация административного права

6. Административно-правовая  наука: понятие, предмет, история.  Камералистика. Полицейское право.

7. Административное  право зарубежных стран: основные  черты административного права стран Европы, США, Японии, Китая, развивающихся стран.

 

1.Основные  положения административного права

 

Предметом административного  права как отрасли права являются общественные отношения в сфере  государственного управления, в пределах которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими  процессами. Закрепляя правила поведения  в области государственного управления, административное право придает  управленческим отношениям статус правоотношений. Специфика административных правоотношений — наличие специальных субъектов  — органов исполнительной власти или иных исполнительных органов.

 

Государственное управление и исполнительная власть, представляя собой близкие понятия, включают три основных признака: управленческий (исполнительный) аппарат, выполняемую  им деятельность (управленческую, исполнительную) и используемую им в этом процессе власть.

 

В юридической  литературе управленческие отношения, регулируемые административным правом, классифицируют по особенностям их участников между:

соподчиненными  субъектами исполнительной власти различного организационно-правового уровня (вышестоящие  и нижестоящие органы);

несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства);

субъектами  исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями и  учреждениями (например, получение  государственным предприятием у  соответствующего комитета по управлению государственным имуществом разрешения на аренду имущества);

субъектами  исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении государственными предприятиями, учреждениями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и  т. п.);

субъектами  исполнительной власти и исполнительными  органами системы местного самоуправления;

субъектами  исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными  объединениями, предприятиями;

субъектами  исполнительной власти и общественными  объединениями;

субъектами  исполнительной власти и гражданами.Управленческие отношения можно также разделить в зависимости от конкретных целей их возникновения на внутренние и внешние.

 

Внутренние  или внутриорганизационные отношения  закрепляют систему органов исполнительной власти, взаимодействие между ними и их подразделениями, распределение  прав, обязанностей и ответственности  среди работников аппарата управления государственных и муниципальных  органов. Например, организационная  деятельность рабочего аппарата Федерального собрания Российской Федерации (подготовка материалов, помощь комитетам).

 

Внешние отношения  закрепляют взаимоотношение субъектов  исполнительной власти и граждан, государственных  и негосударственных организаций.

 

Следовательно, административное право представляет собой отрасль российского права, содержащую правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие  в связи с реализацией исполнительной власти.

 

Методом административно-правового  регулирования является применение юридически властных предписаний, исходящих  от властеуполномоченного субъекта. Односторонность волеизъявления юридически властного характера предполагает между участниками административно-правового отношения сочетание власти и подчинения, т. е. юридическое неравенство, присущее в значительной степени управленческим общественным отношениям.

 

Односторонними  действиями, влекущими юридические  последствия, выступают приказ, предписание  субъекта административной власти, решение  о выдаче или изъятии лицензии, постановление о наложении штрафа.

 

Источники административного  права — это различные административно-правовые нормы. Многообразие общественных отношений  с участием исполнительной власти порождает  большое количество административно-правовых норм, которые отражены в нормативных  актах.

К таким актам  относятся:

 

1. Конституция  Российской Федерации — России (в дальнейшем — Конституция  РФ), принятая 12 декабря 1993 г. (ст. 77 посвящена  формированию системы органов  государственной власти; ст. 110 —  117 — формированию и функционированию  исполнительной власти в РФ  — правительству РФ; ст. 71-73 —  разграничению предмета ведения  между федеральными органами  и органами субъектов РФ).

 

2. Законодательные акты — законы, принимаемые Федеральным собранием РФ, и постановления его палат — Совета Федерации и Государственной думы (законы “Об органах федеральной службы безопасности” от 22 февраля 1995 г.; “О пожарной безопасности” от 18 ноября 1994 г.; “Об обеспечении единства измерений” от 27 апреля 1993 г.; “О Государственной границе РФ” от 1 апреля 1993 г. и др.).

 

Представительные  органы субъектов РФ (республик, краев, областей, автономных образований, Москвы и Санкт-Петербурга) также могут  принимать законодательные акты, содержащие нормы административного  права.

 

3. Указы президента, имеющие нормативный характер: указ  Президента РФ “Об утверждении  “Положения о Федеральном горном  и промышленном надзоре России”“  от 18 февраля 1993 г.; “О реформе  представительных органов власти  и местного самоуправления” от 9 октября 1993 г. и др.

 

4. Постановления  правительства РФ, имеющие нормативный  характер. Например, 18 августа 1995 г.  правительство РФ приняло постановление  “О мерах по обеспечению правопорядка  при осуществлении платежей по  обязательствам за поставку товаров  (выполнение работ или оказание  услуг)”.

 

Правительство Российской Федерации своими постановлениями  утверждает также различные уставы, положения, стандарты. В частности, 18 августа 1995 г. правительством РФ утвержден  Государственный образовательный  стандарт среднего профессионального  образования.

 

5. Приказы,  постановления государственных  комитетов, министерств, комитетов  и служб Российской Федерации.

 

6. Законодательства  республик в составе РФ, указы  президентов, постановления правительств, акты министерств и ведомств  этих республик.

 

7. Постановления  и распоряжения глав администраций.

 

8. Акты органов  местного самоуправления.

 

9. Нормативные  акты руководителей государственных  предприятий и учреждений.

 

Взаимосвязь и разграничение административного  права и иных отраслей права 

 

Административное  право взаимодействует с другими  отраслями права. Главным образом  целесообразно отграничивать административное право как публичное право  от отраслей частного права (например, гражданского права).

 

Административное  и частное право различаются  исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное право допускает частную  автономию и юридическую независимость  индивидуума (отдельных физических и юридических лиц); в его задачи входит правовая регламентация общественных отношений, основанных на добровольности их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка  рассмотрения и разрешения споров и  конфликтов между частными липами, коммерческими и некоммерческими  организациями.

 

Предмет публичного права (как минимум его важнейших  частей — государственного и административного  права) — государство как носитель верховной и суверенной власти, а  также государственная власть в  ее различных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.

 

В административном праве сложился ряд теорий, в которых  разграничивается частное и административное (публичное) право. Остановимся на трех из них.

 

Теория интересов  определяет виды интересов, которые  обеспечиваются отдельными правовыми  нормами, и направления правового  регулирования конкретных общественных интересов или действий. Публичное  право служит государственным (публичным) интересам, частное право — частным  интересам. Публичное право —  это система правовых норм, которые  регламентируют общественные отношения  в целях установления основ социально-государственной  жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов  и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка  и безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность  в первую очередь реализовать  частную инициативу и тем самым  воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций.

 

Теория субординации (соподчинения), используемая для разграничения  публичного и частного права, раскрывает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта  теория видит сущность публичного права  в образуемом в рамках осуществления  публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве  нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой  отношениями подчиненности или  соподчинения. В частном праве  субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется  в виду их равноправие при использовании  установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а  также одинаковая степень подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений  с помощью закона, административного  акта (правового акта управления). Для  частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения и правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглашений, публичных или административных договоров).

 

Рассмотрим  теорию относительности и допустимости правовых норм при регулировании  отношений. Административное право  содержит правовые нормы, которые имеют  адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной  власти и применяются для регулирования  отношений государства или других государствен но-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Административное право — это особое право государства и его органов. Частное право — это право для каждого индивида и каждого субъекта права.

 

Административное  право взаимодействует с гражданским  правом. Федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные  правовые акты, которые регламентируют гражданско-правовые отношения при  условии, что они соответствуют  нормам ГК РФ и иным федеральным  законам. Взаимосвязь административного  и гражданского законодательства прослеживается по некоторым институтам, например: государственная регистрация юридических  лиц; лицензирование; возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями должностных лиц; публичный договор. Административно-пра- вовые институты включают нормы права, устанавливающие возможность применения к субъектам гражданского права административно-властных методов. По справедливому мнению Ю. А. Тихомирова, административное право нужно рассматривать как одну из гарантий реализации гражданско-правовых норм.

 

Административное  право конкретизирует своими нормами  конституционное право и устанавливает  возможность полной реализации конституционно-правовых норм (например, путем организации  единой системы органов исполнительной власти, государственной службы, развития административного законодательства и административно-процессуального  законодательства, административного  судопроизводства, защиты прав и свобод человека и гражданина). Конституционное  право определяет структуру административно-правового  регулирования и устанавливает  «стандарты» правового государства  в установлении режима функционирования исполнительной власти.

 

Очень интересные и глубокие взаимосвязи можно  обнаружить между административным правом и муниципальным правом. Предметом  муниципального права являются отношения  в сфере местного самоуправления. Однозначное отделение органов  местного самоуправления от органов  государственной власти невозможно не только с теоретической точки  зрения, но и с практической. Можно  привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную: