Лекция по "Административному праву"

 

С учетом структуры  общей части административного  права (включающей организацию и  функционирование государственного управления, управленческий процесс, различные  формы управленческих действий, административно-правовые акты, судебную защиту прав и свобод человека, административно-юрисдикционный процесс) традиционно выделяют две основные функции административного права: регулятивную и охранительную. Таким образом, в этих функциях административного права проявляется сущность административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, которое осуществляется для решения задач исполнительной власти.

 

Регулятивная  функция выражается в воздействии  на общественные отношения посредством  установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции  субъектов административного права. Например, правовыми нормами устанавливаются  понятие и виды должностей государственной  службы, права и основные обязанности  государственных служащих, порядок  прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных служащих, необходимость заключения служебного контракта.

 

Потенциал регулятивной функции административного права  наиболее полно реализуется посредством  таких ее подвидов, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правоустановительная), контрольно-надзорная.

 

Организационный вид этой функции административного  права обеспечивает должный уровень  и пределы нормативного правового  регулирования организации и  функционирования как исполнительной власти, так и всех видов, форм и методов государственного управления.

 

Исполнительный  вид этой функции способствует реализации субъектами административно-правовых отношений их правового статуса. Административное право в этом смысле обеспечивает исполнение российского  административного законодательства, регламентирующего отношения в  сфере публичного управления, организации  и функционирования исполнительной власти.

 

Разрешительный  вид этой функции административного  права реализуется в установлении им разрешительных административно-правовых режимов, т. е. в определении системы  разрешительных производств, применяемых  во многих институтах административного  права. В этом случае административно-правовое регулирование позволяет осуществлять в должном объеме такую функцию  государственного управления, как разрешение какой-либо деятельности, определение  соответствующего правового статуса  участников административно-правовых отношений.

 

Нормотворческий вид этой функции административного  права произволен от функции правотворчества, осуществляемого органами государственной  исполнительной власти. Вместе с этим порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти устанавливается соответствующими нормативными административно-правовыми  актами. Административное нормотворчество  основано на законе, поэтому оно  является правомерным, т. е. соответствующим  принципу законности.

 

Контрольно-надзорный  вид этой функции административного  права проявляется в необходимости  осуществления функции по контролю и надзору в установленной  сфере деятельности специально создаваемыми органами федеральной исполнительной власти, их территориальными органами в субъектах РФ, а также соответствующими региональными органами государственной  исполнительной власти.

 

Охранительная функция проявляется в воздействии  административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем  их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При  реализации охранительной функции  административного права может  быть использовано административное принуждение, а также применены меры юридической  ответственности, восстановительные  санкции. Охранительная функция  административного права реализуется  посредством соответствующих видов  деятельности государственных органов, государственных и муниципальных  служащих, других субъектов административного  права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие  государственные органы или в  суд для разрешения споров, связанных  с государственной службой, в  том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения со службы.

 

С учетом последних  тенденций развития административного  права выделяют также его обеспечивающую функцию, которая выражается в деятельности административных органов и судов  по оспариванию нормативных и  ненормативных правовых актов органов  государственной исполнительной власти, действия (бездействия) государственных  или муниципальных служащих, а  также должностных лиц (административное судопроизводство). Реализация этой функции  основывается на содержащихся в ГПК  РФ и АПК РФ процессуальных механизмах и производствах, а также на определенных правовыми актами административных процедурах осуществления государственных функций, взаимодействия государственных органов, урегулирования административно-правовых споров.

 

3. Эта наука  сравнительно молодая. В ее  развитии на территории России  можно выделить три этапа: имперский  (дореволюционный), советский  (постреволюционный) и российский (современный).

 

Хотя первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации  появились в России во второй половине XVIII в., только через сто лет, в  конце XIX, а особенно в начале XX в. сформировалась специальная отрасль  правовой науки. Называлась она в то время полицейским правом. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности). В последние предреволюционные годы ученые много внимания уделяли реализации и защите прав подданных Российской империи. Работы И. Андриевского, И. Белявского, В. Гессена, В. Дюрижинского, А. Елистратова, В. Лешкова, И. Тарасова были широко известны в России, в них немало полезного найдет и современный читатель.

 

После революции 1917 г. науку административного права  дважды (в 1918–1921, 1929–1938 гг.) «закрывали»  – прекращали исследования и преподавание. Она была первой из наук, подвергшихся большевистским репрессиям. Потом ее судьбу разделили генетика, кибернетика, социология. Общее, что характерно для  репрессированных отраслей знаний –  они основывались на достижениях  ученых западных стран, не соответствовали  взглядам руководства КПСС.

 

В первые годы советской власти появились работы А. И. Елистратова, И. Н. Ананова, М. Д. Загряцкова, В. Л. Ковалевского и ряда других административистов, которые пытались объяснить советскую действительность с позиций административно-правовой доктрины.

 

Репрессии и  война задержали развитие советской  науки административного права. Но в конце первой половины XX в. начался  быстрый рост административно-правовых исследований и публикаций. Работы И. И. Евтихиева, С. С. Студеникина, Г. И. Петрова, Ц. А. Ямпольской и других советских административистов второго поколения заложили основы науки советского административного права.

 

В 60–80-х гг. вопросы сущности, предмета административного  права, административно-правовых норм и отношений плодотворно разрабатывали  Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. А. Юсупов, И. И. Веремеенко и другие представители третьего поколения советских административистов.

 

Проблемам государственного управления, органов и актов управления посвятили свои труды Б. М. Лазарев, Р. Ф. Васильев, В. Г. Вишняков, В. С. Пронина, М. И. Пискотин, Ю. А. Тихомиров, А. П. Алехин, И. Л. Бачилло, Б. В. Дрейшев, А. Ф. Ноздрачева и др.

 

Многие аспекты  государственной службы подробно рассмотрены  в работах В. М. Манохина, Ю. В. Розенбаума. Монографии А. Е. Лунева, В. И. Ремнева, Е. В. Додина, О. М. Якубы, А. П. Шергина стали первыми в ряду работ по административной ответственности, обеспечению законности в деятельности аппарата государственного управления, административной деликтологии. Большой вклад в развитие теории административного процесса внесли Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин, И. А. Галаган, В. А. Лория.

 

Явный недостаток в исследовании административно-правового  статуса граждан в какой-то мере был устранен после опубликования  трудов В. И. Новоселова и Н. Ю. Хаманевой.

 

Очень полезными  для науки административного  права стали работы М. И. Еропкина, Г. А. Дороховой, В. Ф. Воловича, Н. М. Конина, М. С. Студенкиной, Ю. П. Соловья, И. М. Чемакина и других административистов, в которых рассматриваются вопросы государственного управления отдельными сферами общественной жизни.

 

Итоги развития советской науки административного  права в определенной степени  были подведены в опубликованном в конце 70-х – начале 80-х гг. шеститомнике «Советское административное право».

 

Советский этап развития науки административного  права нельзя оценить однозначно. С одной стороны, она была проводником  марксистско-ленинской идеологии, коммунистических догм. В ней обосновывались идеи руководящей роли коммунистической партии, необходимости всестороннего  государственного руководства всеми  сферами общественной жизни, приоритета общественного над личным.

 

С другой стороны, усилиями целой плеяды советских административистов были разработаны многие аспекты организации и функционирования аппарата государственного управления (государственной администрации), механизма административно-правового регулирования. Были заложены основы теории административного процесса, административных актов, административной юстиции. А научные положения об административном принуждении, административной ответственности оправдали себя в практике правотворчества и правоприменения и вполне соответствуют современной юридической науке.

 

Начало третьему этапу развития науки административного  права положили политические и экономические  реформы в России 1990– 1993 гг. Распад СССР, крах КПСС, принятие новой Конституции, развитие в России федерализма, частной  собственности, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, реализация учения о разделении властей  и др. потребовали внесения существенных коррективов в науку о государственной  администрации. В 90-х гг. возросла роль закона в регулировании административно-правовых отношений. Законы о государственной службе изменили старые положения о ней. Роль государственной администрации, административного права значительно изменилась в связи с появлением частных организаций, уменьшением вмешательства государственных органов в деятельность государственных предприятий, учреждений, возникновением муниципальных образований, муниципальной собственности, муниципальных организаций.

 

На третьем  этапе развития наука административного  права пока делает первые шаги. Число  опубликованных монографий немного  больше десяти. Среди них можно  назвать книги «Исполнительная  власть в Российской Федерации (проблемы развития)», подготовленную коллективом  авторов, «Служебное право» Ю. Н. Старилова, «Служба и служащие в Российской Федерации» В. М. Манохина, «Феноменология административного права» К. С. Бельского. В книгах, статьях, учебниках, диссертациях разрабатываются новые проблемы (средств административно-правового регулирования, административно-правовых режимов и др.). Одновременно делаются попытки по-новому решить старые вопросы о предмете административного права,  государственной службе, государственном регулировании экономики, защите прав граждан от неправильных действий государственной администрации.

 

Новые реалии обязывают ученых рассматривать  соотношение понятий «государственное управление» и «административная (исполнительная) власть», разные аспекты  взаимоотношений Прези-дента с органами исполнительной власти, федеральных исполнительных органов с органами субъектов Федерации, государственной администрации с муниципальной. После принятия законов Российской Федерации «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О беженцах», «О статусе военнослужащих» административисты просто не вправе проходить мимо этих и многих других аспектов административного права.

 

В ближайшие  годы, в начале нового тысячелетия  можно ожидать бурного развития административно-правовой теории. На чем  основан этот оптимизм? Во-первых, в XIX и XX вв. создан значительный задел  в теории административного права, который можно плодотворно использовать.

 

Во-вторых, активизировались отношения с зарубежными административистами, достижения которых могут быть использованы в исследованиях российских административно-правовых реалий.

 

В-третьих, представители  наук общей теории права, конституционного, гражданского и других отраслей юридической  науки разработали многие важные для административно-правовой теории вопросы.

 

В-четвертых, в новейшем законодательстве закреплены многие важные для науки положения (понятия государственной службы, государственной безопасности и  др.), резко сократилось количество неопубликованных актов, увеличилась  роль законов.

 

В-пятых, исследователи  могут использовать новые технические  возможности для сбора и обработки  информации (компьютер, Интернет и др.).

 

В-шестых, деятельность государственной администрации  стала более открытой: в средствах  массовой информации, на пресс-конференциях и иными способами распространяются статистические данные и иные сведения о деятельности государственной  администрации.

 

4.  Административное право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее административно-правовых институтов (например, институт правового акта управления), подотраслей права (например, административно-деликтное, служебное право) и норм.

 

Необходимо  различать систему административного  права, т. е. совокупность институтов, подотраслей и норм административного права, и систему административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, связанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Административное право и административное законодательство — неразрывные понятия; логика их взаимоотношений обусловливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования.