Лекция по "Административному праву"

 

С превращением тоталитарного «полицейского государства» в буржуазное правовое государство  и благодаря идеям Просвещения  и Великой Французской революции  возник новый взгляд и на административное право: управление должно основываться на законе; оно осуществляется при  непременном учете прав и обязанностей граждан по отношению к государству  и его органам; административные положения уже не могут произвольно  изменяться, как это было ранее.

 

Буржуазное  правовое государство, проводя разделение властей и признавая защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематической  административно-правовой науки. Так  как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции  государственных органов и были определены публично-правовые отношения, между государством и гражданами, то появлялась надежда на реальное юридическое установление и систематизацию административного строительства  и управленческих действий.

Административно-правовая наука в конце XVIII — начале XIX в.

 

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету

 

камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пеше («О полиции и муниципалитетах», 1789 г.), Ч.-Ж. Боннен («Принципы государственного управления», 1812 г.), Ж. Имберт («Административные нравы», 1825 г.), А. Вивьен («Очерки об администрации», 1845 г.), А. Шардон («Административная власть», 1912 г.). В этих и других работах преобладало представление о таком управлении, которое регламентировано законом, т. е. правовые представления об администрации возобладали над прочими. Административное право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.

 

Новые социально-экономические  условия, сложившиеся после поражения  революционного движения в Германии 1848— 1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных  представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации  управленческой деятельности в середине XIX столетия. В то время выдвигались  требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и административного права. Особо  подчеркивал это требование К. фон  Гербер, утверждавший, что административно-правовые предписания не должны служить простым  приложением к государственному праву.

 

Параллельно развитию государственного права развивалась  и область административного  права. Укреплению мысли о необходимости  тщательной научной разработки принципов  административных действий содействовало  то, что понятие правового государства  было ограничено в соответствии с  требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра «Правовое государство». По его мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а самоуправление подчинено судопроизводству.

 

К. фон Гербер под отношением между государством и гражданином понимал правоотношение, в рамках которого должны гарантироваться  соблюдение публичных прав и обеспечение  правовой защиты. Он попытался распространить действие правовых норм на область  управленческой деятельности, осуществляемой различными субъектами. Развитие этой теории продолжил Ф. Майер, который  первым высказал идею об объединении  земельного (т. е. разрозненного по отдельным  землям) административного права  в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав воедино из всех германских земель главные административно-правовые положения. Ученый подчеркивал, что «административная юстиция является предпосылкой административного права», а административное право в узком смысле невозможно представить без судопроизводства.

 

Таким образом, Ф. Майер в 1862 г. и О. фон Сарвей в 1884 г., являясь представителями так называемого юридического метода в исследовании административно-правовых вопросов, сделали попытку сформулировать общие административно-правовые принципы.

 

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали  между собой два направления  в развитии административного права.

 

1. Представители государственно-правового, т. е. политического, направления (научно-государственного метода), используя в методическом плане достижения полицейской науки, пытались привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т. е. материю, составляющую предмет управления. Целью подобного подхода в развитии науки административного права являлось полное описание реального функционирования управления в различных областях государственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области .управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управления и относительно этого получали свое научное объяснение. Таким образом, научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся к ним правовые установления, не создавая при этом внутреннего единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного правового материала, требующего систематизации и кодификации.

 

2. Научно-правовой (юридический) метод распространялся  на сферу исследования административно-правовых  вопросов. При этом использовались  достижения сравнительно-правового  подхода. Юридический метод был  направлен на создание административного  права путем выявления присущих  ему собственных правовых институтов, он способствовал всестороннему  познанию административной жизни  и на этой основе приданию  ей правового порядка. В итоге  были разработаны понятия «система»  и «общее учение» административного  права, которые, в свою очередь,  обосновывали самостоятельность  правовой дисциплины и обеспечивали  ее дальнейшее развитие.

 

Немногим  позже в западноевропейских странах  была создана система административных судов, в которых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола  государственной администрации. В  странах Западной Европы начиная  с середины XIX в. учреждались административные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г.

 

В эти же годы продолжало свое быстрое развитие муниципальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно  непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах). В отличие от государственного муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее связан с учреждениями социального благосостояния, т. е. социальная управленческая деятельность местных органов бьыа заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня развития муниципальное самоуправление становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности с помощью такого правового средства, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения.

Административное  право конца XIX — начала XX в.

 

В переломную эпоху конца XIX — начала XX в. наука  административного права постепенно превращалась в самостоятельную  дисциплину. О. Майер, невзирая на значительное преимущество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской административно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях произошло становление в XX в. современной административно -правовой науки.

 

О. Майер  изложил свое видение принципа правовой государственности в вышедшем впервые  в 1895 г. произведении «Германское административное право». Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего разделял государственную деятельность в области законодательства, юстиции и управления. Ученый исходил из того, что необходимой основой административного права является конституционное государство, т. е. такое, в котором народное представительство при осуществлении государственной власти участвует в законотворчестве. При этом над всякой государственной деятельностью должен стоять закон; требование установить власть закона над управлением нашло выражение в термине «правовое государство».

 

О. Майер  определил понятие «управление» как «деятельность государства  по осуществлению своих целей  в рамках установленного правопорядка». Чтобы соответствовать принципам  правового государства, управление в нем должно быть связано правовыми  принципами, создание которых обеспечивает, в свою очередь, конституционное  право». В качестве дополнения к  общим принципам права О. Майер  выделил властный акт, регулирующий в каждом случае совершения управленческого  действия отношения и подлежащий судебному контролю. Сформулированные им понятия субъективного публичного права, публичной собственности  и публичного предприятия — весьма заметный вклад в теорию административно-правовой науки.

Основные  достижения науки административного  права в XX в.

 

В течение  первых десятилетий XX в. большой вклад  в усовершенствование германского  административного права был  внесен такими учеными, как К. Корманн, Ф. Фляйнер, Ю. Хачек, А. Меркл, Р. Тома и В. Еллинек. Под влиянием идей и положений германского административного права развивалась административно-правовая наука и в других европейских странах.

 

Основными достижениями науки административного права  последних 70—80 лет являются:

возрастание государственного вмешательства (государственного регулирования) в экономику, особенно в такие сферы, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей природной среды;

внутренние  преобразования административного  законодательства;

развитие  судебной практики по административным делам;

разработка  правовых проблем процесса публичного управления;

защита прав и свобод граждан от действий и  решений государственного управления (административное судопроизводство);

установление  законодательных основ публичной  службы, профессиональных чиновников;

повышение качества нормативного регулирования административного  договора и усиление его роли в  управленческой практике;

новая структура  административного права, которая  видоизменялась под воздействием нового административного законодательства.

 

Современное развитие науки административного  права базируется на идее о том, что  государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование  административного права идет путем  придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения  административных процедур. Упомянутый ранее принцип «преимущества  закона» (принцип законности или  оговорки закона) — основополагающий для административного права, в  сфере совершения административных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую  деятельность, обязаны в первую очередь  руководствоваться действующим  в конкретной сфере законом, т. е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем.

 

Другой важной тенденцией, которая развивается  в последние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного  права и замена его правоотношением  между субъектами, урегулированным  правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан. Таким образом, акцент делается не на анализе имеющихся у органов  управления властных полномочий, а  на правильном, целесообразном, эффективном  и законном их использовании.

История развития российской науки административного  права

 

Наука административного  права как в царской России, так и после революции 1917 г. включала многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, такие, как управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, принуждение, акт управления, государственная служба. Поэтому опыт дореволюционной России применим и сегодня. Ю. Крижанич и И. Посошков, одни из первых русских полицеистов, были сторонниками принудительного государственного вмешательства во все области народной жизни.

 

Н. Рождественский в 1840 г. издал большой труд «Основания государственного благоустройства, с  применением к российским законам», который был подготовлен под  явным воздействием идей Р. фон Моля.

 

В 1856 г. И. Платонов выпустил книгу под названием  «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном», в которой попытался  критически проанализировать уже сделанное  в области полицейского права. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая идеи Р. фон Моля применительно к российским историческим условиям.