Лекция по "Административному праву"

 

На протяжении последнего десятилетия административное право стремительно развивается  в трудах многих российских ученых-административистов. В 1995—2003 гг. было издано много учебной административно-правовой литературы. Профессора А. Б. Агапов, А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, Ю. М. Козлов, Н. М. Конин, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Л. Л. Попов, Б. В. Российский, Ю. А. Тихомиров и другие ученые опубликовали учебники и учебные пособия по административному праву.

 

Предметом теоретического анализа отношений в сфере  действия норм административного права  все чаще в настоящее время  становятся главные содержательные характеристики административно-правового  регулирования. Административное право  как публично-правовая система формирует  и поддерживает функционирование юридического механизма, созданного для осуществления  исполнительной власти, обеспечения  общественной безопасности, эффективности  управления государственными и общественными  делами, для защиты прав и свобод человека и гражданина, установления режима законности управленческих действий.

 

В качестве доктрины развития современного российского  административного права можно  считать совокупность научных взглядов или основных идей на цели, задачи, принципы, составные части и главные  направления развития административного права и его подотраслей и институтов. В этой доктрине важное место должно занимать обеспечение законной организации и функционирования публичного управления в российском государстве, основанном на принципе разделения властей и признании высшей ценностью самого человека, его прав и свобод.

 

Современная доктрина административного права  заключается в обосновании:

 

а) главных  направлений развития административно-правового  регулирования;

 

б) необходимости  изменения его структуры в  соответствии с новыми потребностями  государственно-правового и экономического строительства, а также развивающимся  административным законодательством;

 

в) установления в системе публичного управления административных процедур, правовых режимов и порядков, способствующих появлению эффективного государственного и муниципального управления, защите прав и свобод физических и юридических  лиц;

 

г) развития административного права в соответствии с традиционными международно-правовыми  стандартами и его «европеизации» (не в смысле простого заимствования положений административного законодательства стран Западной Европы и перенесения «модной» терминологии в российский административно-правовой лексикон);

 

д) формирования административного законодательства, отвечающего принципам и назначению современного правового государства.

 

Практически все административно-правовые институты, входящие как в Общую, так и в Особенную часть российского административного права требуют сейчас позитивного развития или необходимого реформирования. Однако в настоящее время доктрина административного права должна, по нашему мнению, строиться с учетом уже достигнутого в теории и «практике» административного права преимущественно по таким направления, как управленческий процесс, административные процедуры и административная юстиция (административное судопроизводство). Именно данные институты являются сегодня наиболее актуальными и спорными, именно они составляют основу административно-правового регулирования в новой системе экономических и политико-правовых отношений, складывающихся в правовом государстве.

 

Масштабность  и многоплановость возможного реформирования административного права обусловлены  многими причинами, главная из которых  состоит в необходимости распространения  режима правовой государственности  на главные отношения, которые регулируются административно-правовыми нормами. Принципы современного правового государства  должны действовать и в системе  административно-правовых отношений. Можно с уверенностью констатировать, что в настоящее время административное право России не в полной мере соответствует  масштабам правового государства. Хотя, как известно, ст. 1 Конституции  РФ устанавливает, что Российская Федерация  есть демократическое федеративное правовое государство; многие конституционно-правовые положения доказывают данный тезис. Однако в сфере административно-правового  регулирования демократические  принципы правового государства  не нашли необходимой институализации и правового действия.

 

Простейший  анализ действующего законодательства РФ показывает, что современное российское административное право не в полной мере соответствует стандартам и  масштабам правового государства: во-первых, в России до настоящего времени  не принят федеральный закон (или  законы), который регламентировал  бы порядок принятия административных актов и общие вопросы административных процедур; во-вторых, не в полной мере созданы судебные процедуры, сформированные для рассмотрения административно-правовых споров, т. е. в России пока отсутствуют  специализированные административные суды (или административные коллегии), которые профессионально рассматривали  бы административные дела, т. е. споры, возникающие из административно-правовых отношений и иных публично-правовых отношений. Кроме того, по многим другим показателям современное российское административное право не отвечает требованиям и стандартам правовой государственности.

 

Если задать вопрос, что происходит в настоящее  время с наукой и отраслью административного  права, то ответ будет традиционным: о сложности преодоления сложившихся  в советские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых-административистов. Можно задать еще несколько вопросов. Не на долго ли затянулся процесс реформирования российского административного права? Сколько времени предстоит еще говорить о необходимости проведения реформы административного права?

 

Думается, что  процесс коренного изменения  системы административно-правового  регулирования — очень длительный процесс, зависящий главным образом  от степени развития соответствующего административного законодательства, наличия полезных правовых доктрин, правовой культуры, темпов и потребностей экономического развития страны, направлений  и темпов политико-правового строительства, эффективности и качества публичного управления. О реформе административного  права можно говорить, сравнивая  его, с одной стороны, с советским  административным правом, а с другой — со сложившимся административным правом начала XXI в. Поэтому о реформировании административного права следует размышлять лишь при непременном учете этапов его исторического развития. Процесс формирования «нового» административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны.

 

Будет ли полезной для науки «перестройка» системы  административно-правового регулирования, «разрушение» устаревших принципов  и традиций в административном праве? Ответить на этот вопрос непросто. Представляется, что все же для изменения самых  глубинных характеристик современного административного права, преодоления  «старых» (и одновременно простейших) догм системы административного  права требуется его реформа, что будет позитивным процессом. Однако процессом формирования нового административного права необходимо руководить. Традиции (в том числе  и в правовом регулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренними связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися отношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать «новый мир» административного права, развивать его новые традиции. Учитывая все лучшее, достигнутое в системе административно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях.

 

Создание  нового «базиса» административного  права предполагает появление иных теоретических догм в доктринальном  осмыслении перспектив административно-правового  регулирования. В связи с этим нужно формировать базисные условия  для развития российского административного  права. Новая сущность административного  права, по нашему мнению, состоит в  том, что административное право  регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и  публичного управления, но и в сферах судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Контрольные  полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие  и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов  публичного управления и их должностных  лиц, а также ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются  в целях реализации принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства.

 

В ближайшие  годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, определению его понятий и институтов, выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры.

 

7. Выбор данной темы был сделан мною не случайно. Каждому из нас хорошо известно, что в Российской Федерации в данное время проходит процесс административной реформы, я думаю, что наше административное право тоже нуждается в реформировании, так как проведение данной реформы является своевременным и необходимым, и поэтому, мне кажется, было бы очень интересно проанализировать различные особенности административного права других стран; и в качестве таковых я предлагаю рассмотреть Францию, Великобританию, Германию, США и Европейский Союз.

 

Причины, по которым, я выбрала именно эти  пять систем очень просты. Франция, Германия и Великобритания представляют три различные европейские традиции  административного права. Европейский  Союз в настоящее время разрабатывает  четвёртый подход, который интересен  не только сам по себе, но и как  оказывающий значительное влияние  на правовые системы Европы. Это  влияние распространяется в том числе и на наше государство, так как в ближайшем будущем мы планируем вступить в данное сообщество. Включение в список США, как единственной не европейской системы, объясняется тем простым фактом, что в области административного права американцы выработали, в высшей степени изощрённый подход, знакомство с которым может помочь новым демократическим режимом при переработке их собственных правовых систем.

 

Поскольку предстоящее  обсуждение должно быть достаточно кратким, остановимся всего на нескольких отличительных чертах каждой из пяти систем.

 

Этими чертами  будут:

 

1.     Историческое основание.

 

2.     Основные характеристики административного  права.

Франция

 

Французская система административного права  является одной из самых интересных и высокоразвитых в Европе. Отличительной  чертой административного права  Франции является то, что оно было создано Государственным Советом, учредителем которого был ещё Наполеон Бонапарт. Путём проверки административных действий Совет выработал ряд правовых принципов, применимых к исполнительной власти. Таким образом, интересен тот факт, что во Франции не существует ни административно-процессуального кодекса, ни законодательно закреплённых общих принципов административного права. Сам Государственный Совет является административным органом, который имеет судебную власть. Эта судебная ветвь выполняет функцию проверки административных действий на предмет соответствия отдельных актов и решений правовым принципам.

 

Наверное, самой  значительной чертой французской Конституции, имеющей отношение к административному  праву, является строгое разделение между гражданским и административным правом. На самом деле более правильно  обратиться к французской концепции  разделения властей, согласно которой, в отличие от России и ряда других государств, обычные гражданские  суды не имеют полномочий заниматься делами по административному праву. Таким образом, ещё одной особенностью правовой системы Франции является существование, помимо общих судов, специальных административных судов, в компетенцию которых входит разрешение дел в связи с деятельностью  государственной администрации. Организация  и функционирование этих судов регулируется нормами административного права.

 

Данный анализ позволяет сделать вывод, что  административному праву Франции  свойственна традиционно сильная  централизация, тщательная разработанность  отдельных правовых норм и целых  институтов, высокая правовая культура.

Великобритания

 

Длительный  период внутренней стабильности в сочетании  с защищённостью от иностранных  вторжений позволил Великобритании разрабатывать конституционное  и административное право, медленно, органично, постепенно накапливался опыт.

 

Раньше с  гордостью утверждалось, что в  Великобритании нет системы административного  права. Исполнительная власть и правительство, от министра до ведомства, подчиялось обычным законам страны, декларируемым обычными судами. На деле это не означало, что администрирование каким – то образом оказывалась вне закона, а скорее свидетельствовало об отсутствии чёткой системы административного права в том виде, в каком она была известна другим европейским государствам. Сейчас административное право рассматривается как основная черта современного руководства, и суды проявляют беспрецедентную готовность расширить область и основания для проведения проверок.

 

Для административного  права Великобритании характерны следующие  моменты:

 

верховенство  парламента, являющегося высшим государственным  органом Великобритании. Издавая  законы, он формирует право страны, в том числе и административное. Так как суды не обладают полномочиями объявлять акты парламента неконституционными (тем более, что конституции как единого документа в Великобритании нет), они путём утончённого (иногда очень вольного) толкования закона ищут окольные пути для того, чтобы «поправить» временами законодателя, когда закон, по мнению судей, окажется сформулированным не совсем удачно.

 

оно не имеет  общего административно-процеесуального кодекса, хотя некоторые разделы законодательства, такие, как акт о судах и судебном расследовании, касаются некоторых процессуальных вопросов.