Лекция по "Административному праву"

 

Аналогично  странам Западной Европы наука российского  административного права развивалась  как наука полицейского права (наука  о полиции), и ее зарождение относится  к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И. Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н. Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В. В. Ивановский, В. Н. Лешков, А. С. Окольский, М. К. Палибин, И. Т. Тарасов, И. Шеймин, М. М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

 

Полицейское право как наука изучало полицейское  законодательство, т. е. представляло его  систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление  полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И. Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным: одни включали в него финансовое и военное управление, другие — все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического.

 

Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось  более ста формулировок. Определение  науки полицейского права предварялось выявлением сущности термина «полицейская деятельность», под которой в  узком смысле понималась деятельность государства, осуществляемая правительством, состоящая в наблюдении за предприятиями  частных лиц, союзов и обществ  и направленная на обеспечение условий  безопасности и благосостояния, а  также обеспечивающая такие условия. Весьма интересное определение науки  полицейского права мы находим у  И. Т. Тарасова, который относил к  ней науку о правовых нормах, определяющих полицейскую деятельность государства. По его мнению, эта наука исследует  правоотношения, возникающие из государственной  деятельности, а также ее задачи, формы и границы. Положительным  полицейским правом, по И. Т. Тарасову, называется совокупность постановлений  и норм, определяющих полицейскую  деятельность в государстве.

 

Одним их важнейших  источников науки полицейского права  в России являлась практика формирования и деятельности полицейских учреждений. В середине XVIII в. наряду с сугубо правоохранительными функциями полиция исполняла и общеадминистративные полномочия. В общую компетенцию российской полиции в XVIII в. включались следующие задачи: борьба с преступностью и неповиновением населения; дознание; сыск беглых крестьян, мастеровых, солдат; борьба с нищенством; перепись городского населения; паспортное дело; обеспечение безопасности движения по улицам; надзор за противопожарной безопасностью; контроль за торговлей; надзор за Ценами на рынке; благоустройство городов (замощение улиц, площадей, рынков, ремонт дорог и мостов, очистка рек, укрепление и благоустройство берегов, посадка деревьев); строительство и его полицейская регламентация; участие в проведении религиозной политики.

 

Таким образом, как в Российской империи, так  и в западноевропейских странах  под термином «полиция» в XVIII в. понимали многообразную деятельность полицейских  учреждений, направленную на обеспечение  не только общественного порядка  и безопасности населения, но и благосостояния общества, а также осуществление  функций так называемого «внутреннего управления».

 

Российское  полицейское право как учебный  курс на рубеже XIX—XX вв. включал следующие  составные части:

понятие и  содержание науки полицейского права; источники действующего полицейского законодательства; меры полицейского принуждения;

деятельность  полиции безопасности (в области  предупреждения и пресечения преступлений; наблюдения за печатью; предупреждения и пресечения опасностей, не зависящих  от человека; реализации строительной полиции и т. д.);

деятельность  полиции благосостояния (в области  образования; обеспечения материального  благосостояния; содействия развитию сельского хозяйства и торговой промышленности).

 

Административное  право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком смысле, представляло собой  учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т. е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И наконец, наука административного права включала административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права.

 

Материальная, или Особенная, часть науки административного  права — это нормы, которые  определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и  средства их осуществления. Сюда входили  учения:

о полиции  безопасности;

о народном здоровье;

о духовном развитии;

об экономическом  благосостоянии.

 

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного  права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного  права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это  развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В. Л. Кобалевского, А. Ф. Евтихиева, А. И. Елистратова.

 

В 1936 г. в  Германии была опубликована большая  статья известного русского ученого-административиста Н. Карадже-Искрова «Административное право в Советском Союзе (России) с 1917 г.», в которой автор выделил четыре этапа развития административного права.

 

1. Первый  период (примерно до середины 1918 г.) характеризуется ликвидацией  сословий, гражданских и военных  чинов, национализацией большой  части национального хозяйства,  уничтожением частной собственности  на землю, монополизацией банков. В этот период государственная  власть была чрезвычайно децентрализована. Децентрализация вводилась даже  в армии, когда вся власть  в армии была передана солдатским  Советам. Только Декретом от 22 апреля 1918 г. эта система в армии  была ликвидирована и введена,  как и прежде, система назначений  командиров.

 

2. Второй  период (середина 1918 — начало 1921 г.) — эпоха так называемого военного  коммунизма, когда важнейшие отрасли  экономики были сосредоточены  (централизированы) в руках самого государства. Своей наивысшей точки развития эти процессы достигли в преддверии новой экономической политики. Таким образом, характерная для первого периода децентрализация сменилась централизацией государственной власти.

 

3. С введением  новой экономической политики  в начале 1921 г. были декларированы  новые принципы организации управления. Государство хотело руководить  лишь важнейшими отраслями промышленности. Остальное планировалось предоставить  в частные руки и развивать  на условиях частной инициативы. Поэтому объем государственного  управления заметно уменьшился. В случаях незаконной экспроприации  дела должны были рассматриваться  обычными судами, и государство  брало на себя ответственность  за незаконные акты своих чиновников.

 

Чтобы укрепить законность управления, была создана  прокуратура, которая имела большие  полномочия в сфере надзора за законностью совершения управленческих действий, а также вид административного  судопроизводства (судебного контроля) для споров, которые возникали  из пользования землей. В этот период, который продлился до конца 1928 г., было сделано много попыток кодифицировать административное право. Однако в тех  республиках, где эти попытки  имели место, они не завершились  успехом.

 

4. С первыми  пятилетками (с 1 октября 1928 г.) начался четвертый период развития  советского административного права  (до 1936 г.), охарактеризовавшийся стремительным  оттеснением частного хозяйства  и его заменой государственным  хозяйством и колхозами (совхозами). Эти нововведения повлекли за  собой и соответствующие изменения  в советском законодательстве. Можно  здесь вспомнить о введении  паспортов. 

 

В начале 30-х гг. разработка проблем науки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».

 

С принятием  в 1936 г. Конституции СССР начался  новый этап развития науки административного  права. Основной закон установил  систему органов управления как  особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

 

Одним из важнейших  событий в истории развития науки  права стало Совещание по вопросам науки советского государства и  права (июль 1938 г.), на котором понятие  права было определено как обладающая определенными признаками система  норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного  права возрастает в силу большой  значимости государственного управления и необходимости разработки следующих  вопросов: определение предмета и  содержания науки советского административного  права, а также полномочий органов  государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т. д.

 

С 1938 г. в  университетах было восстановлено  преподавание административного права. В юридических журналах вновь  появились статьи, посвященные проблемам  этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т. д. В 1940 г. Г. И. Петров писал о том, что «советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т. е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства».

 

В 1940 г. был  опубликован первый учебник административного  права после восстановления этого  учебного курса в системе учебных  юридических дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранился до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей. В 1950 г. был подготовлен учебник административного права для юридических вузов.

 

В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных  важнейшим вопросам и институтам административного права. Серьезным научно-теоретическим анализом многих административно-правовых проблем (например, административной ответственности, административного процесса, государственной службы) характеризовались 60—70-е гг. В 1966 г. вышла монография видного ученого-административиста В. М. Манохина «Советская государственная служба», в которой автор впервые проанализировал в комплексе многочисленные вопросы государственной службы (понятие государственной службы, основные принципы, правовой статус государственных служащих и т. д.). И все же работ по государственной службе, изданных в 1960—1980-е гг., было крайне мало, что объяснялось одной причиной: отсутствием правовой регламентации государственно-служебных отношений.

 

В середине 80-х — начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе  таких важнейших теоретических  вопросов науки административного  права, как сущность и предмет  административного права; систематизация и кодификация административного  права; применение его норм; содержание государственного управления, его форм и методов; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли человеческого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

 

В течение  нескольких лет (конец 70-х — начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю. М. Козловым, Б. М. Лазаревым, А. Е. Луневым и М. И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское административное право»: «Методы и формы государственного управления» (1977 г.); «Государственное управление и административное право» (1978 г.); «Управление в области административно-политической деятельности» (1979 г.); «Управление социально-культурным строительством» (1980 г.); «Основы управления народным хозяйством» (1981 г.); «Управление отраслями народного хозяйства» (1982 г.).

 

В 1995—1998 гг. было издано много научной и учебной  административно-правовой литературы. Профессора А. П. Алехин, Д. Н. Бахрах, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов, А. П. Коренев, В. М. Манохин, Д. М. Овсянко, Ю. А. Тихомиров и другие ученые опубликовали свои учебники по административному праву. Государственной службе посвящены также книги Д. М. Овсянко «Государственная служба Российской Федерации» (1996 г.) и В. М. Манохина «Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование» (1997 г.). В это же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право.

 

Возрос интерес  ученых и к проблеме административного  договора административно-деликтного и полицейского права, к административной деятельности органов внутренних дел. Дальнейшее развитие получили также проблемы административно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях.

 

После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ, новых  федеральных законов, законов субъектов  РФ перед наукой административного  права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного  права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы функционирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; административная юстиция (административно-судебная деятельность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы); укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления.