Предмет административного права

1.Предмет административного права

Как и любая отрасль права, административное право имеет свой предмет - тот  круг общественных отношений, который  регламентирован нормами данной отрасли. Характерная особенность  административного права в том, что оно, по сути, в той или иной степени участвует в регулировании  всего комплекса отношений в  современном обществе. Традиционным в определении предмета административного  права как отрасли является то, что оно как совокупность правовых норм регулирует общественные отношения  в сфере исполнительной власти (государственного управления). Несомненно, административное право - это право государства, необходимое  условие его существования и  функционирования. Однако, на наш взгляд, было бы принципиально неверным отождествлять  административное право исключительно  с государством. Это в не меньшей степени и право индивидуума, личности, гражданина. Административно-правовые нормы по своей природе направлены на оптимизацию общественных процессов, вытеснение многочисленных негативных явлений, объективно возникающих в них. 
Административное право - это и право на жизнь и защиту, и право на обжалование, и право на то, чтобы быть услышанным государством и обществом. Существенная часть норм данного права призвана обеспечить функционирование человека и общества в сложных системах, во взаимодействии с техническими достижениями прогресса. Многие административно-правовые нормы буквально "написаны кровью" и направлены на то, чтобы не допустить трагических повторений. Таковы всем известные Правила дорожного движения, правила эксплуатации многих видов техники, требования к функционированию некоторых отраслей экономики. И наконец, именно административное право приводит в действие механизм государственного принуждения, обеспечивает государственную монополию силы. Мы далеки от рассуждений о недопустимости государственного насилия: российская действительность последних десятилетий слишком богата на примеры того, кто принимает у государства выброшенные средства принуждения, какими методами и какими "понятиями" решаются вопросы, которые в обществе должны решаться государством. 
Поэтому, говоря о предмете административного права как отрасли, мы намеренно выделим следующие группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли: 
отношения в системе "государство - общество - человек". Для этих отношений в большинстве случаев характерно обязательное участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц. Во многих случаях эти отношения возникают по инициативе государства, например при привлечении лица к административной ответственности; 
отношения в системе не только государственной власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти; 
спорным является вопрос о возможности административно-правовых отношений между гражданами. Традиционным считается, что возникновение подобных отношений невозможно по определению, что для них обязательным условием является наличие специального субъекта (органа или должностного лица исполнительной власти). Однако есть позиция, с которой мы солидарны: возникновение таких отношений между гражданами возможно, например, в случае, когда один гражданин требует от другого прекратить нарушение общественного порядка; 
наконец, особую группу отношений, урегулированных административным правом, составляют отношения, условно говоря, благочиния, обеспечения соблюдения общественного порядка и безопасности. Эти отношения имеют специфику, и, на наш взгляд, было бы некорректно "растворять" их в системе общих отношений в сфере исполнительной власти. 
Как и любая отрасль права, административное право выполняет регулирующую и охранительную функции. При этом особенностью регулирующей функции административного права является то, что оно является необходимым условием реального, подчеркнем это слово, существования иных отраслей права, создает своего рода инфраструктуру, в которой реализуются их нормы. Можно сколько угодно декларировать исключительность и важность положений конституционного и гражданского права, однако без системы, при которой декларативные положения названных отраслей станут претворяться в жизнь, и конституционные положения, и гражданско-правовые нормы останутся набором красивых деклараций. 
В том случае, если, например, гражданин, намеренный продать свою квартиру, вынужден тратить дни в очередях и месяцы в ожидании документов, он вряд ли оценит все возможности, предоставленные ему гражданским оборотом. Если для реализации конституционного права на свободу передвижения гражданин должен обивать пороги государственных инстанций, ему будет сложно объяснить прямое действие норм Конституции РФ (принята в результате всенародного голосования 12 декабря 1993 г.) А кроме того, без государственного принуждения в случаях угрозы общественным отношениям все отрасли права оказываются беспомощными. Поэтому, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, административное право создает условия для того, чтобы общественные отношения не постигла энтропия. Отметим, что в этом административное право тесно связано с уголовным, с той лишь разницей, что административное право наказаниями призвано предотвращать ущерб общественным отношениям, который может перерасти в уголовные деяния. Яркий пример - установление административной ответственности за правонарушения в сфере дорожного движения: карая нарушителей Правил дорожного движения, административное право должно предотвращать еще более опасные последствия, например гибель и увечья людей, за которые следует уже уголовная ответственность. Эта особенность административного права позволяет ряду исследователей обоснованно называть его "смягченным уголовным правом". По сути, не будет преувеличением сказать, что административное право одновременно выполняет функции строителя и полицейского, призванного воплотить красивые замыслы иных отраслей права в реальность и защитить созданное от всяких посягательств. 
Материал, изложенный в данном пособии, не претендует на исчерпывающую полноту сведений об административном праве как отрасли. Во многом это обусловлено субъективными взглядами и интересами авторов. Вместе с тем они надеются на то, что предложенный на суд читателей материал в какой-то степени будет стимулировать их интерес к административному праву, причем не только как к отрасли, но и как к науке и учебной дисциплине. К огромному сожалению, на российском административном праве лежит печать общественного нигилизма, отождествления нечистоплотных чиновников с государством, но которое, однако, представляет собой уникальную, самоорганизующуюся систему, живой механизм, живущий в том числе и по законам административного права. Еще одной его особенностью является то, что оно, более чем иные отрасли, "живое", созвучное духу времени. Если основные концептуальные положения гражданского, уголовного да и конституционного права формировались веками и лишь модернизируются в той или иной степени, то административное право живет и развивается вместе с обществом и государством. 
В заключение отметим, что современная российская действительность характеризуется удивительным сочетанием административного произвола и безграничной свободы - по сути, вольницы в худшем значении этого слова. Многие ограничения, характерные для тех обществ, которые мы любим именовать цивилизованными и которые во многом притягательны для российского обывателя, кажутся для нас дикими. С одной стороны, опять же можно привести пример с Правилами дорожного движения, нарушение которых в российских условиях становится чем-то вроде национального вида спорта. С другой - во многих сферах существует избыточное регулирование, во многом необходимое только самим регулировщикам. 
Административное право - это право общества, переходящего от дикого средневековья, от жизни по "понятиям", как бы они ни именовались, к жизни по закону и справедливости. Неслучайно, само понятие "правовое государство" определено немецкими учеными, занимавшимися разработкой полицейского права - предшественника современного административного права. Поэтому мы будем исходить из того, что оно является одним из необходимых условий существования общества, претендующего на цивилизованность

2. Метод административного права

Совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств  воздействия на управленческие отношения  составляет метод административного права.

Характеристика административно-правового метода:

1. представляет собой определенное соотношение средств предписания, запрета и дозволения;
2. наиболее присущи правовые средства распорядительного типа;
3. чаще всего представляет собой одностороннее волеизъявление одного из участников регулируемого отношения;
4. не исключает использования диспозитивных средств;
5. отличается динамизмом, что обусловлено природой управленческих отношений.

Предписание - метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта управленческой деятельности обязанностей совершения определенных действий в условиях, предписанных административно-правовой нормой.

Запрет - метод правового регулирования, предполагающий возложение обязанностей на участников управленческих отношений воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения мер государственного принуждения.

Дозволение - метод правового регулирования, предоставляющий участникам управленческих отношений возможность самим выбирать наиболее приемлемый вариант поведения в тех пределах, которые определены нормами административного права.

В настоящее время диспозитивные  средства правового регулирования  начали применяться все более  широко, что обусловлено тенденцией децентрализации государственного управления.

3. Система административного права

Система административного права – это внутреннее строение административного права как отрасли права, совокупность взаимосвязанных, взаимообусловленных правовых институтов и норм. 
Признаки системы административного права: 
• обусловлена спецификой регулируемых общественных отношений; 
• представляет собой объективное правовое явление; 
• характеризуется взаимосвязанностью и взаимообусловленностью административно-правовых норм и институтов; 
• включает определенные элементы; 
• изменяется с учетом изменения предмета правового регулирования (управленческих отношений). 
Административно-правовой институт – комплекс административно-правовых норм, регулирующих определенный вид управленческих отношений и являющихся частью отрасли административного права. 
Существуют следующие институты административного права: 
• принципов государственного управления; 
• административно-правового статуса граждан (физических лиц); 
• административно-правового статуса органов исполнительной власти; 
• государственной и муниципальной службы; 
• административно-правового статуса негосударственных (общественных) объединений; 
• административно-правового статуса предприятий, учреждений и иных субъектов управления; 
• административно-правовых режимов; 
• форм государственного управления; 
• методов государственного управления; 
• административной ответственности; 
• административного процесса; 
• обеспечения законности в государственном управлении; 
• административно-правовых основ межотраслевого управления (координации); 
• административно-правовых основ управления в сфере экономики; 
• административно-правовых основ управления в административно-правовой сфере; 
• административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере.

5.Действие административно-правовой нормы во времени

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень  большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон –  новый или старый – будет применяться  к конкретным отношениям, как будут  осуществляться его предписания.

Чтобы определить временные  рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать  и когда ее действие прекратилось. А для решения вопроса о  вступлении нормы в силу следует  знать два обстоятельства: 1) дату ее вступления в силу; 2) пределы ее действия после вступления в силу.

По общему правилу, федеральный  конституционный закон, федеральный  закон, а значит, и содержащаяся в  нем норма вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в постановлении  о вступлении закона в силу оговаривается  разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в  одном законе.

Нормы, содержащиеся в актах  Президента и Правительства России, вступают в силу по истечении семи дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете, если в акте не установлен иной срок.

Нормативные акты федеральных  министерств и ведомств, затрагивающие  права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную  регистрацию в Министерстве юстиции  Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в Российской газете, если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования  или с указанной в акте даты после дня опубликования (а акты, расширяющие права, и ранее).

Акты иных органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в  силу немедленно, если не назван иной срок.

Значит, норма административного  права начинает действовать на основе общего правила (через 10, 7 дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока.

Как решается вопрос о пределах действия новой нормы? Можно различать три варианта пределов действия:

•   перспективное – на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, норма, усиливающая наказание);  немедленное – на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;

•   с обратной силой – на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность).

А когда прекращается действие нормы? Здесь тоже нужно знать  дату ее отмены и также то, полностью  она прекратила действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью  или частично она перестала действовать.

Норма может быть отменена прямо, в этих случаях четко определяется дата, когда она перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия старой нормы  со дня вступления в силу новой. Возможен и такой вариант: норма была срочной, то есть заранее было установлено  время ее действия, по истечении  которого она утрачивает силу.

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы. Она: 1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой; 2) немедленно с даты утраты ею силы прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

При таком понимании обратная сила нормы – это ее ревизионная  сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного  действия обязывает пересмотреть правоприменительные  акты о размере выплат, наложении  административного взыскания, признании  права собственности и т. д. Когда  речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, – это ее немедленное  действие.

В качестве примеров того, как  старая норма переживает себя можно  назвать сохранение прежнего размера  заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила  должностной оклад, применение уже  после отмены старой нормы с более  мягкой санкцией за правонарушение, совершенное  до вступления в силу новой нормы.

Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма  ухудшает правовое положение граждан (усиливает или устанавливает  вновь ответственность, увеличивает  возраст, стаж для получения права  и т. д.), она должна иметь перспективное  действие, а старая должна переживать себя. И, наоборот, норме, благоприятной  для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.

Применительно к нормам об ответственности этот вопрос решен  ст. 54 Конституции: «Закон, устанавливающий  или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет».

Все три вида действия нормы  во времени названы в ст. 9 КоАП  РСФСР: 

Лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности  на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.

Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов. Акты, устанавливающие или усиливающие  ответственность за административные правонарушения, обратной силы не имеют. (Это переживание старой нормы. –Авт.).

Производство по делам  об административных правонарушениях  ведется па основании законодательства, действующего во время и по месту  рассмотрения дела о правонарушении. (Это немедленное действие новой процессуальной нормы. – Авт.). 

А во всех остальных случаях  следует руководствоваться таким  принципом: немедленное действие нормы  – это общее правило, а допущение  переживания старой нормы, придание обратной силы новой должно быть специально оговорено компетентным органом.

6.Источники административного  права

Источники административного  права — это внешние конкретные формы его выражения, т. е. нормативные правовые акты, содержащие нормы административного права.

Содержанием источников административного  права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и управленческих актов. В современных условиях система источников административного права усложняется, поскольку в субъектах РФ принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

Правовые источники административного  права подразделяются на федеральные источники права (принимаемые федеральными государственными органами и действующими на территории всей страны) и источники права субъектов РФ (принимаемые органами государственной власти субъектов РФ и действующие на территории этого субъекта).

В соответствии с положениями  Конституции РФ (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной  частью ее правовой системы. Если международным  договором, в котором Россия является участником, установлены иные положения  и правила, чем предусмотренные  законодательством РФ, то действуют  и применяются нормы этого  договора.

К числу правовых источников административного права относятся:

• Конституция РФ;
• федеральные конституционные законы; федеральные законы;
• постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания; указы Президента РФ; постановления Правительства РФ;
• правовые акты, устанавливающие правовой статус федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств;
• нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.