Предмет административного права

Принцип национального  языка - процесс ведется на государственном языке Российской Федерации или языке республики – субъекта РФ, автономной области, автономного округа или большинства населения данной местности. Участники процесса, не владеющие языком, на котором он отправляется, обеспечиваются услугами переводчика.

Принцип быстроты {оперативности) - административный процесс должен отправляться в возможно короткие сроки в рамках, определенных законом.

Принцип экономичности (малозатратности) - административный процесс должен быть организован таким образом, чтобы свести к минимуму затраты по его отправлению.

Принцип ответственности  органов государственного управления и их должностных лиц за ненадлежащее ведение процесса - органы государственного управления и должностные лица несут установленную законом ответственность за нарушения административно-процессуальных норм, проявленные при этом бюрократизм и волокиту.

26. Виды правовых актов управления

В административной науке правовые акты управления классифицируются в зависимости от того или иного критерия. Так, в зависимости от юридического содержания выделяют нормативные, индивидуальные и смешанные правовые акты управления. 
Нормативными признаются правовые акты управления, которые: 
— выступают как источники административного права; 
— предусматривают нормы права и конкретизируют нормы права правовых актов высшей юридической силы; 
 
— рассчитаны на многократное использование, поскольку предусматривают правила поведения при наступлении определенных обстоятельств; 
— распространяются на неограниченный круг лиц; 
— выступают правовыми основами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений; 
— предусматривают права и обязанности субъектов в сфере государственного управления; 
— устанавливают ограничения и запреты для физических и юридических лиц, как субъектов административных правоотношений и др. 
Нормативные акты управления уполномочены издавать все субъекты государственного управления в пределах своих полномочий. Примером таких актов могут быть: Указы и Распоряжения Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»1, от 29 мая 2001 г. «Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине»2, от 22 января 2001 г. «Об образовании местной милиции»3; постановления Кабинета Министров Украины: от 20 апреля 1998 г. «О реорганизации структуры аппарата Кабинета Министров Украины»4, от 3 июля 1998 г. «О порядке лицензирования предпринимательской деятельности»5, от 23 апреля 2001 г. «Об утверждении Порядка ведения Единого государственного реестра нормативно-правовых актов и пользование им»6; приказы министерств и иных центральных органов: Приказ Главгосслужбы от 23 октября 2000 г. «Об утверждении Общих правил поведения государственных служащих»7, Приказ Председателя СБУ Украины от 1 марта 2001 г. «Об утверждении Свода сведений, составляющих государственную тайну»8 и др. 
В отличие от нормативных актов управления, индивидуальные акты являются: 
— персонифицированными, то есть направленными определенному адресату; 
— рассчитанными на одноразовое применение; 
— выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений. 
Индивидуальные акты управления не являются источниками административного права, поскольку они не предусматривают 
1 Офіційний вісник України. — 1999. — № 50. — Ст. 2435. 
2 Офіційний вісник України. — 2001. — № 22. — Ст. 985. 
3 Там же. — 2001. — № 4. — Ст. 112. 
4 Там же. — 1998. — № 16. — Ст. 599. 
5 Там же. — 1998. — № 27. — Ст. 1004. 
6 Там же. — 2001. — № 17. — Ст. 747. 
7 Там же. — 2000. — № 45. — Ст. 1971. 
8 Там же. — 2001. — № 13. — Ст. 580. 
 
норм права. Они направлены на реализацию предписаний нормативно-правовых актов и не только административных, но и других отраслей права. По своему характеру индивидуальные акты управления являются распорядительными актами, поскольку в них проявляется юридически-властное волеизъявление субъекта государственного управления в отношении конкретного объекта управления. Примерами таких актов могут быть указы Президента Украины о назначении на должность или освобождение от должности министра, государственного секретаря министерства, постановления КМУ (в частности, от 18 февраля 1998 г. «О включении Одесской государственной юридической академии в Перечень высших учебных заведений по подготовке и переподготовке специалистов органов исполнительной власти и рыночной экономики»1) и др. 
Индивидуальные акты управления не подлежат государственной регистрации в органах юстиции, как это имеет место относительно нормативно-правовых актов. 
В административной науке принято считать, что смешанными актами управления являются акты, содержащие как нормативные предписания, так и индивидуальные, адресованные конкретным объектам управления. 
В зависимости от действия правового акта управления в пространстве различают акты общего и локального характера. Первые распространяются на всю территорию Украины, вторые — на часть территории (область, район, город), на определенное учреждение, государственный орган. В ряде случаев органы государственного управления могут принимать акты, которые регулируют отношения, возникающие внутри данного органа. Их принято называть внутриорганизационными. Такие акты выступают разновидностью локальных актов управления (например, Устав Одесской национальной юридической академии). 
В зависимости от действия правового акта управления во времени принято различать бессрочные, срочные и временные акты управления. Бессрочные акты управления характеризуются тем, что они действуют на протяжении неограниченного срока до того времени, пока не будут в законном порядке отменены. В срочных актах управления предполагаются сроки, по окончании которых акты теряют свое действие. Временными признаются такие акты управления, которые действуют до тех пор, пока не будут отменены иными актами управления (например, Временный регламент КМУ, утвержденный постановлением КМУ от 5 июня 2000 г.2). 
В зависимости от формы выражения акты управления делятся на письменные, устные и конклюдентные. Письменные и уст- 
1 Там же. — 1998. — № 7. — Ст. 270. 
2 Офіційний вісник України. — 2000. — № 24. — Ст. 994. 
 
ные акты управления в административной науке еще называют словесными. Наиболее частое используется письменная форма правового акта, представляющая собой оформленный в соответствии с установленными требованиями юридический документ, в котором отображаются определенные предписания, запреты, правила и др. Устные акты управления наиболее часто используются в Вооруженных силах Украины, органах внутренних дел, СБУ и др. Они не требуют письменного оформления и издаются для быстрого и оперативного решения управленческих задач. Устные акты управления являются обязательными для тех, кому они адресованы. За невыполнение или ненадлежащее выполнение таких актов объекты управления могут быть привлечены к юридической ответственности. Конклюдентными являются акты управления, которые выражаются в дорожных знаках, специальных сигналах, звуковых и шумовых сигналах, жестах регулировщика (работника ГАИ) и др. Такие акты являются обязательными для выполнения. Несоблюдение требований конклюдентных актов, как правило, является основанием для привлечения лиц к административной ответственности. 
В зависимости от характера компетенции органа, издающего правовые акты управления, различают: 
— акты управления органов общего управления. К таким актам относятся постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины (по вопросам финансовой, ценовой, инвестиционной, налоговой политики и др.); решения областных, районных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций (по вопросам выполнения государственных и региональных программ, соблюдения прав и свобод граждан, выполнения соответствующих местных бюджетов и др.). Такие акты направлены на решение основных задач публичного управления; 
— акты управления органов отраслевого управления. Как правило, такие акты (приказы) издаются министерствами и направлены на решение важных вопросов в конкретных отраслях государственного управления (например, Приказ Министерства образования и науки Украины от 27 октября 1998 г. «Об утверждении Порядка предоставления платных услуг государственными учебными заведениями»1); 
— акты управления органов межотраслевого управления. Такие акты издаются органами межотраслевого управления и направлены на решение конкретных вопросов в нескольких областях или сферах общественной жизни. Они являются обязательными для выполнения юридическими и физическими лицами, на которых распространяют свое действие. 
1 Офіційний вісник України. — 1999. — Ms 2. — Ст. 63. 
 
Примером таких актов могут быть: Приказ Государственной налоговой администрации Украины от 4 октября 1999 г. ¦Об утверждении порядка применения штрафных санкций за нарушение валютного законодательства»1, Распоряжение Антимонопольного комитета Украины от 29 ноября 1999 г. ¦О Положении о порядке проведения проверок соблюдения антимонопольного законодательства»2 и др. В зависимости от органов, издающих акты управления и их названий, правовые акты управления классифицируют на: 
— указы и распоряжения Президента Украины; 
— постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины: 
— приказы министерств, государственных комитетов, иных центральных органов со специальным статусом; 
— решения местных государственных администраций: 
— решения органов местного самоуправления по реализации делегированных полномочий; 
— нормативные приказы руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций. 
В зависимости от способа принятия правовых актов управления они делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные акты управления принимаются государственным органом или органом местного самоуправления на заседании путем проведения голосования, например, постановления Кабинета Министров Украины. Такие акты принимаются по наиболее важным, основным и общим вопросам государственного управления. В свою очередь руководители государственных органов и других субъектов государственного управления могут издавать единоличные акты управления в виде приказов и распоряжений. Именно такие акты издают руководители центральных органов исполнительной власти, председатели местных государственных администраций. Следует отметить, что единоличные акты управления встречаются чаще, чем коллегиальные. И коллегиальные, и единоличные акты управления являются обязательными для исполнения.

28. Содержание законности(приблизительно)

Законность — атрибут  существования и развития демократически организованного общества. Она необходима для обеспечения свободы и  реализации прав граждан, осуществления  демократии, образования и функционирования гражданского общества, научно обоснованного  построения и рациональной деятельности государственного аппарата. Она обязательна  для всех элементов государственного механизма (государственных органов, государственных организаций, государственных  служащих), гражданского общества (общественных, религиозных организаций, независимых  газет, неформальных объединений и  др.) и для всех граждан.

В нашей юридической науке  она понимается как «неуклонное  исполнение законов и соответствующих  им иных правовых актов органами государства, должностными лицами, гражданами и  общественными организациями»[1].

Такое понимание представляется односторонним. Прежде всего необходимо обратить внимание на качество юридических законов, их соответствие объективно существующим социальным связям, праву. Если отвлечься от содержательной стороны юридических норм, подлежащих исполнению, то нетрудно прийти к выводу о том, что в условиях деспотии, тоталитаризма, полицейского государства законность находится на высоком уровне, и одно из первых мест при оценке по этому критерию займет фашистская Германия.

Как специфический регулятор  общественных отношений, закон, юридическая  норма должна соответствовать существующему  в стране уровню экономики, организационной  зрелости, культуры, морально-этическим  нормам. Законодательство должно быть средством легализации права  государством во имя интересов общества и граждан.

Законность — это прежде всего наличие достаточного количества юридических норм высокого качества, а затем их строгое соблюдение всеми субъектами права.

Развитая правовая основа исполнительно-распорядительной деятельности прежде всего должна удовлетворять следующим критериям: соответствие юридических норм естественному праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника.

Организация и функционирование государственной администрации  должны быть урегулированы прежде всего актами высшей юридической силы — законами.

Как специфический регулятор  общественных отношений система  юридических норм должна соответствовать  объективным закономерностям социальной жизни, требованиям права, быть адекватной экономике-политическому, культурному  уровню страны. Если государственный  аппарат осуществляет правовые нормы, которые грешат субъективизмом, волюнтаризмом, принимает нецелесообразные, несвоевременные  правовые акты, это снижает эффективность  его деятельности, подрывает его  авторитет, а самое главное —  наносит большой ущерб гражданам, регионам и даже стране в целом.

Иными словами, нашей стране нужна правозаконность. «Это не просто соединение двух известных юридических слов — «права» и «законности». Правозаконность означает, что в обществе, в котором утверждается современная либеральная цивилизация, воцаряется неуклонное и жесткое господство закона, и в то же время сам-то закон — уже не продукт власти, ее произвола и своеволия, а выражение великих ценностей возрожденного естественного права, прежде всего неотъемлемых прав человека, основанных на высоком достоинстве каждой личности»[2].

Для практики государственного строительства, для граждан и  юридической науки рассматриваемая  проблема всегда была очень важной. Ее значение актуализировалось в  связи с формированием гражданского общества, с одной стороны, и «войной  законов», обострившимися национальными  противоречиями, ростом числа преступлений и иных правонарушений, с другой.

В юридической литературе законность рассматривается с разных сторон: и как принцип государственной  деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как  режим системы взаимоотношений  населения с государственными органами. Все эти подходы правомерны, хотя и нуждаются в определенной корректировке. Но очень важная сторона законности раскрывается в ее определении как  режима взаимоотношений граждан  и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Такой режим необходим  во всех областях социальной жизни, но особую значимость он имеет в системе  взаимоотношений субъектов административной власти между собою и с гражданами, негосударственными организациями.

Во-первых, субъекты исполнительной власти представляют многочисленную группу, с ними люди, негосударственные организации, трудовые коллективы контактируют намного  чаще, чем с прокуратурой, судами, представительными органами.

Число государственных  служащих, связанных  с исполнительно-распорядительной деятельностью, во много  раз превышает  численность всех служащих, занимающихся иной государственной  деятельностью.

Во-вторых, субъекты государственной  исполнительной власти осуществляют правоприменение и издают большое число нормативных актов, они обладают большими властными полномочиями.

В-третьих, они непосредственно  распоряжаются огромными  материальными, финансовыми, трудовыми ресурсами.

В-четвертых, органы государственной  исполнительной власти, их должностные лица вправе осуществлять внесудебное принуждение, юрисдикционную деятельность, в их непосредственном ведении находится механизм физического принуждения, защиты (армия, милиция, исправительные учреждения и т. д.).

В-пятых, они наделены дискреционными полномочиями, свободой усмотрения, которая  служит одним из средств  выполнения государственными органами возложенных  на них задач и  полномочий.

Принцип законности в административном праве, считает французский  ученый Г. Бребан, состоит из двух взаимосвязанных обязанностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона[3]. Государственная администрация связана законом, и соблюдение ею законов контролируется Президентом, законодательной, судебной властями.

Уровень законности в государстве прежде всего зависит от ее состояния в исполнительно-распорядительной деятельности. Когда он здесь низок, то даже если иные ветви государственного механизма неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности. Если имеются многочисленные факты, когда работники милиции незаконно задерживают граждан, изымают у них имущество, когда без достаточных законных оснований военнослужащие применяют огнестрельное оружие, убивают и ранят людей, когда квартиры распределяются в обход установленных правил, лицензирование не обходится без взяток и т. д., то даже строжайшее соблюдение законов при осуществлении правосудия, в процессе прокурорского надзора не окажет существенного влияния на общую картину взаимоотношений государства и граждан, негосударственных организаций. Это будут лишь островки законности в море административного своеволия.

Юридическая правомерность деятельности государственной  администрации —  стержень всего режима законности в стране.

29. Общий административный надзор

Административный надзор – вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления. 
Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства. Это: 
Государственный таможенный комитет РФ; 
Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ; 
Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации; 
Федеральный горный и промышленный надзор России; 
Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности; 
Государственная налоговая служба РФ; 
Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью. 
Особенности административного надзора: 
является особой разновидностью государственного контроля; 
осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами; 
деятельность по надзору осуществляется систематически; 
цель – обеспечение правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления; 
между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность; 
осуществляется в отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и их должностных лиц и граждан; 
осуществляется при помощи определенных методов; 
оценка объекта дается только с позиции законности. 
Методы осуществления административного надзора: 
постоянное наблюдение; 
периодические проверки; 
обследование поднадзорного объекта; 
истребование и анализ документов; 
изучение обращений граждан и юридических лиц, публикаций в СМИ о нарушениях законности в сфере государственного управления. 
Полномочия органов, осуществляющих административный надзор: 
получение информации; 
применение мер административного предупреждения; 
применение мер административного пресечения; 
привлечение к административной ответственности; 
регистрация и учет; 
выдача разрешений (лицензий); 
нормотворчество.

30. Прокурорский надзор

Прокурорский надзор - специфическая деятельность государственных  федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности исполнения законов, действующих  на ее территории.

Прокурорский надзор - самостоятельный, специфический вид  государственной деятельности. Эту  деятельность не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица.

Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации. Важность этого положения заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор, представляет и защищает общественные интересы не от имени отдельных органов местного самоуправления, субъектов федерации или иной представительной, исполнительной или судебной власти, а в совокупности всех их, объединяемых общей системой государства, приводя, таким образом, интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц в соответствие с интересами государства в целом.

Самостоятельность прокурорского надзора как вида государственной деятельности, его  отличие от других видов деятельности как прокуратуры, так и иных государственных органов, определяется содержанием этой деятельности, которая состоит в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения требований законов, соответствия иных правовых актов закону и устранении (принятии мер к устранению) выявленных правонарушений.

Специфичность прокурорского  надзора как вида государственной  деятельности состоит в том, что  он не относится к деятельности одной  ветви власти (представительной, исполнительной, судебной), но в то же время имеет  признаки каждой из этих ветвей.

Дело в том, что  органы прокуратуры занимают особое место в государственной системе  Российской Федерации. Имея функциональное отношение к каждой из трех, предусмотренных  Конституцией РФ ветвей власти, они тем не менее, не относятся полностью ни к одной из них. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве, позволяющее уравновешивать ветви власти и обеспечивать их оптимальное функционирование, порождает и специфичность прокурорского надзора как основного вида деятельности прокуратуры.

Рассматривая сущность прокурорского надзора, следует  иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» может  пониматься: а) специфический вид  государственной деятельности, о котором говорилось выше; б) самостоятельная отрасль юридической науки; в) учебная дисциплина.

Теория и практика прокурорского надзора выработала целый ряд понятий и терминов, используемых в научной, учебной  и практической деятельности. Не все  из них учеными и практиками воспринимаются однозначно, и это в определенной мере негативно сказывается на эффективности  прокурорского надзора. Поэтому  необходимым условием прочного усвоения курса настоящего учебника является освоение терминологии прокурорского  надзора, необходимое для изучения всего последующего материала.