Современный государственный механизм охраны Конституции Российской Федерации

Перечень  субъектов, осуществляющих правовую охрану Конституции РФ, основы их правового статуса и полномочия в сфере обеспечения соблюдения

¹ См.: Братко А.Г. Правоохранительная система (вопросы теории). Автореф. дисс. на соиск. уч. степени докт. 
юрид. наук. -С. 25; Хабриева Т.Я. Правовая охрана Конституции - С. 15.

² См. подробнее: Забровская Л.В. Конституционно-правовой деликт в системе правонарушений. // Российская 
цивилизация: история и современный мир. Межвузовский сборник научных трудов. - Воронеж, 2003. - С. 55-79; 
Лучин В.О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации. - С. 238-245.

³ См.: Гойман В.И., Лазарев В.В. Правоохранительные органы в Советском правовом государстве. Понятие, сис 
тема, направления совершенствования. // Теоретические и организационно-правовые проблемы применения на 
казания. Сборник научных трудов. - Уфа, 1990. - С. 3-16

 

29

конституционных норм и восстановления конституционного правопорядка, в основном, закреплены в Конституции РФ. Данное положение дало возможность Ю.Л. Шульженко определить правовую охрану Конституции Российской Федерации как «самоохрану»¹.

Согласно  ст. 80 Конституции Российской Федерации 1993 г. Президент -гарант Конституции. Президент при вступлении в должность клянется «соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации» (ст. 83 Конституции РФ). Как Глава государства он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, которые затем реализуются в соответствующих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными органами власти всех уровней. С целью наиболее полной реализации положений Конституции РФ Президент наделен правом издавать указы нормативного содержания, в том числе по вопросам, не урегулированным федеральными законами.

Для «гарантийной» функции  Президента весьма характерно то, что она не облечена в какую-либо собственную процедурную форму. Зачатки последнего можно обнаружить только в случае с промульгацией законов. В иных ситуациях соответствующая функция осуществляется Президентом целиком по усмотрению.

Основной функцией Российского парламента - Федерального Собрания РФ - и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации является издание законов, которые, в том числе, направлены на реализацию конституционных норм.

Они принимают  значительно меньшее участие в конституционной охране. Палаты Федерального Собрания могут проводить слушания, принимать постановления, обращения, заявления по вопросам конституционности, но все эти документы имеют преимущественно политическое значение. Единственным исключением из данного положения можно назвать полномочие Совета Федерации по одобрению законов, принятых Государственной Думой (ст. 105 и 106 Конституции). Однако надо иметь в виду, что отклонение закона второй пала-

¹ См.: Шульженко Ю.Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации. - М., 1992.

 

30

той может  быть преодолено Государственной Думой, и к тому же указанное полномочие Совета Федерации не является специально конституционно-охранительным. Вследствие этого конституционный контроль, теоретически возможный для Совета Федерации, надо определить всего лишь как ограниченный и промежуточный.

В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации¹.

Контрольные полномочия Правительства Российской Федерации - отменять нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации») - и федеральных органов исполнительной власти - отменять правовые акты их территориальных органов (ст. 44 Федерального конституционного закона) - в большей степени направлены на обеспечение функционирования системы исполнительной власти, нежели на охрану конституционных норм.

Важной составляющей системы охраны Конституции являются судебные органы. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Он учрежден в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации (ст.ст. 1 и 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 51. - Ст. 5721.

 

31

Суды общей юрисдикции и арбитражные суды в соответствии со ст.ст. 15 и 120 Конституции РФ и руководствуясь Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 от 31 октября 1995 года "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" также вправе осуществлять охрану Конституции при рассмотрении дел, отнесенных к их компетенции¹. Вообще, если в конституции нет положений, прямо запрещающих судье осуществление конституционного контроля, следует считать, что такое право ему принадлежит².

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации» данная система  государственных органов осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

За период существования прокуратуры в  России сложился определенный перечень превентивных мер реагирования на нарушение  закона. Протест является основным актом прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательными (представительными) и исполнительными органами управления, допущенные при издании правовых актов. В нем содержится предложение привести их в соответствие с федеральными законами и Конституцией РФ. В соответствии с указанной нормой закона принесение протеста на правовой акт, противоречащий закону и нарушающий права и свободы человека и гражданина, следует рассматривать не только как право, но и как обязанность прокурора³. Протест должен приноситься во всех случаях выявления незаконных актов.

В случае отклонения протеста, прокурор может обратиться с заявлением в суд в порядке ст. 251 ГПК РФ. Однако Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 18 июля 2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1,21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской

¹ Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1996. - № 1. -С. 3-12.

² Подробнее см.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических государствах. М., 1968. - 
С. 36-39.

³ См., подробнее: Женетль С.З. Некоторые вопросы прокурорского надзора. // Российский судья. - 2002. - №. 3. - 
С. 56-60.

 

32

Федерации" в связи с запросами Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного совета Республики Татарстан и Верховного суда Республики Татарстан установил неконституционность распространения прокурорского надзора на Конституции (Уставы) субъектов РФ¹

В итоге же можно утверждать, что обязанность обеспечивать реализацию конституционных норм, предотвращать и пресекать их нарушения возлагается на все без исключения государственные органы - Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды, входящие в соответствии со ст. 11 Конституции РФ в систему государственной власти, основой взаимодействия между которыми является конституционный принцип разделения властей (ст. 10).

Государственные субъекты конституционной правоохраны представляют собой весьма сложную систему органов, которая должна быть определенным образом сбалансирована и скоординирована. Действия государственных субъектов правовой охраны Конституции должны основываться на принципе разделения властей с учетом системы «сдержек и противовесов». Немецкий ученый А. Бланкенагель характеризует конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов².

Концентрация полномочий по обеспечению верховенства Конституции «в руках» одного государственного органа неблагоприятно влияет на эффективность охраны Основного закона. К примеру, исключительный парламентский конституционный контроль имеет следующие отрицательные черты: а) отсутствие связи проверки конституционности законов с их реализацией; б) политизированность деятельности парламента, обусловливающая возможность игнорирования им неконституционности своих актов; в) снижение качества результатов деятельности парламента из-за отсутствия внешнего контроля. В случае наличия в государстве консультативных органов конституционного контроля ситуация по поддержанию режима конституционной законности улучшается, однако окончательное решение вопроса об отмене неконституционного акта при-

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 30. - Ст. 3101.

² Бланкенагель А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // Советское государство и право. -

1989.-№1.-С.102.

 

33

нимает орган, его издавший, что не исключает  возникновения спорных ситуаций между парламентом и консультативным органом конституционного контроля.

Аналогичные доводы можно привести в против осуществления  правовой охраны Конституции РФ Главой государства.

В связи с  этим наиболее предпочтительным является мнение Ж.И. Овсе- пян: «Принцип разделения властей является не только причиной, вызывающей к жизни судебный конституционный контроль, но и основой его сущностной характеристики»¹. В пользу судебной охраны Конституции можно предложить и ряд других аргументов: а) подлежащий разрешению вопрос является чисто юридическим; б) независимость судей - гарантия правовой основы решений; в) данная деятельность осуществляется квалифицированными юристами; г) принципы судопроизводства (гласность, состязательность и др.) вызывают необходимость мотивированного решения, обеспечивают наиболее полное и всестороннее рассмотрение конституционности закона. Однако судебная власть, не- смотря на ее предназначение как контролирующего органа, в любом обществе не должна быть безгранична. Ей следует обладать строго определенной компетенцией по отношению к другим ветвям власти, закрепленной в рамках конституционного поля. А в случае возникновения разногласий с исполнительной и законодательной ветвями власти следует использовать различные механизмы урегулирования конфликта в целях эффективной деятельности государственной власти².

Таким образом, системой органов охраны Конституции  является система государственной власти Российской Федерации, основанная на принципе разделения властей. Вместе с тем, она сориентирована, в первую очередь, на защиту Конституции от посягательств со стороны самих государственных органов и должностных лиц государства.

¹ Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита конституций. Рос 
тов н/Д, 1992. С. 20—21.

² См.: Пунтус С.А. Теоретико-правовые аспекты судебного конституционного контроля // Конституция как сим 
вол эпохи. В 2-х т. / Под ред. проф. С.А. Авакъяна. Т. 1. - М.: Изд-во МГУ, 2004. - С. 520-524.

 

34

В диссертационном исследовании предлагается классифицировать современные субъекты правовой охраны Конституции Российской Федерации на 2 вида:

«конституционно-исполнительные»  государственные органы, преимущественная роль которых в обеспечении конституционности заключается в реализации конституционных положений, переводе их в состояние реальной действительности (к ним относятся Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и

др.);

«конституционно-контрольные» и «конституционно-надзорные», специализирующиеся на пресечении отклонений от нормальной реализации конституционных положений (Конституционный Суд РФ, федеральные суды общей юрисдикции и арбитражные суды, прокуратура Российской Федерации).

Системность обеспечения конституционности  делает возможной еще одну классификацию субъектов конституционной охраны:

государственные органы, инициирующие вопросы обеспечения  конституционности,

государственные органы, разрешающие их по существу.

К сожалению, системе государственной охраны Конституции присущи некоторые искажениями формально-организационного профиля. Так, специфика прокурорского надзора за законностью обусловлена тем, что прокуратура Российской Федерации - есть система органов, основанная на принципе централизма, подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим, что совершенно неуместно для конституционной логики. При этом у субъектов Федерации нет никаких реальных правовых средств для оспаривания результатов прокурорского надзора.

Вследствие сказанного А.А. Белкин делает вывод о том, дальнейшее развитие обеспечения конституционности не должно опираться исключительно на государственные структуры. Доминирующее положение может занять общественная система конституционной охраны, которая должна заключаться в обеспечении для общественности возможностей обсуждения конституционных вопросов, воздействия на их разрешение путем обращения к государственным субъектам конституционной охраны, а также контроля их за функционировани-

 

35

ем¹. Однако в области контактов общественной и государственно-институциональной подсистем правовой охраны Конституции возникают серьезные и пока что плохо изученные трудности. К примеру, что ряд решений, принятых Конституционным Судом России, был стимулирован весьма весомым влиянием общественного мнения. Но были и ситуации противоположного плана. В конечном счете, все это показывает, что вопросы конституционности в России будут существенно зависеть именно от культуры и активности общественности, ее способности включаться в процессы конституционной охраны.