Современный государственный механизм охраны Конституции Российской Федерации

Согласно  Постановлению ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» Верховный Суд СССР был лишен всех своих полномочий в сфере правовой охраны Конституции. Прокуратура СССР как орган, осуществляющий надзор за законностью, была также наделена правом осуществлять надзор за соответствием постановлений и распоряжений ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции СССР, постановлениям и распоряжениям правительства Союза ССР (ст. 46, п. «а» Конституции СССР 1924 г. в ред. от 5 февраля 1935 г.).

Система правовой охраны Конституции в РСФСР была организована на тех же началах, что и система правовой охраны Конституции СССР. Так, в Конституции РСФСР 1925 г. содержался специальный раздел об автономных республиках и иных национально-государственных образованиях, регулировались вопросы, связанные с порядком принятия основных законов автономных республик, отмены актов органов автономных республик, не соответствующих Конституции РСФСР и актам ее высших органов³. Конституции автономных республик, дополнения и изменения этих конституций, а также положения об автономных областях принимались их съездами Советов, представлялись на утверждение ВЦИК и вносились на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов (ст. 44 Конституции РСФСР 1925 г.). Отмена и изменение постановлений съездов Советов автономных республик и автономных областей, а

¹ См.: Дябло В.К. Судебная охрана конституции. - М., 1928. - С. 100-101.

² См.: Банников С. Участие Верховного Суда СССР в совершенствовании законодательства // Соц. законность. 
1974, №2. С. 13.

³ Текст Конституции РСФСР 1925 г. см.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сб. 
документов. 1923-1937. М., 1962. Т. 4. Ч. 1.

 

62

также других местных  Советов, нарушающих настоящую Конституцию  или постановления верховных органов власти РСФСР, подлежали ведению Всероссийского съезда Советов - ВЦИК (п. «к» ст. 17). Споры между автономными республиками и между ними и другими частями федерации разрешались исключительно Всероссийским съездом Советов (п. «б» ст. 17).

На основании исследования положений Конституции СССР 1924 г. и Конституции РСФСР 1925 г. можно сделать вывод о парламентской модели организации системы правовой охраны Конституции: высшими органами в сфере конституционной правоохраны были Съезд Советов СССР и ЦИК СССР и, соответственно Всероссийский Съезд Советов и ВЦИК; однако, в основном, полномочия в данной сфере осуществлялись Президиумом ЦИК СССР и Президиумом ВЦИК РСФСФ как высшими постоянно действующими органами государственной власти. Можно говорить также и об определенных попытках в СССР во 2-ой половине 20-х гг. XX в. перейти к «судебной» модели правовой охраны Конституции путем включения в эту деятельность Верховного Суда, однако в 1933 г. такой подход был отвергнут.

Давая общую оценку советской  системы правовой охраны Конституции  в 1924-1933 гг., следует отметить довольно широкое урегулирование этих вопросов в Основном законе СССР и в Основном законе РСФСР. Обратим внимание на еще одно важное обстоятельство - на широкое применение на практике конституционного контроля. Объясняется это рядом факторов, и, прежде всего, тем, что в указанный период шел процесс становления СССР как федеративного государства, а также его правовой системы. Особое значение, как отмечается в научной литературе, имела отработка взаимоотношений между только что органами власти и управления Союза ССР, с одной стороны, и органами власти и управления союзных республик — с другой¹. В этих условиях имела важное значение правовая охрана Конституции СССР. Как показала практика, она сыграла большую роль в деле упорядочения федеративных отношений, создания единой правовой системы Советского государства.

¹ См.: Ильинский И.И. Щетинин Б.В. Конституционный контроль и охрана конституционной законности в социалистических странах. // Советское государство и право. — 1969. - № 9. — С. 42.

 

63

В дальнейшем правовой охране Конституции стало  придаваться все меньшее и меньшее значение, что определялось рядом объективных причин — возросшей правовой культурой, ростом правосознания. Господствующим на практике стал предварительный контроль конституционности правовых актов, осуществляемый в ходе их подготовки и обсуждения. Однако главенствующими причинами снижения роли правовой охраны Конституции в правоохранительной системе стали причины субъективного характера - становление административно-командной системы государственного управления. Государственный институт правовой охраны Конституции не мог быть эффективным в условиях, когда серьезно нарушалась законность, наблюдались значительные отступления от принципа демократии, принижалась роль народного представительства¹.

Тенденция к  снижению роли конституционного контроля нашла отражение в Конституции СССР 1936 г., которая внесла существенные изменения в систему органов государственной власти, которые можно расценить как «сворачивание» народного представительства. Так, вместо Всесоюзного Съезда Советов, ЦИК Союза ССР и его Президиума Конституция СССР 1936 г. предусмотрела образование Верховного Совета СССР как высшего органа государственной власти страны и его Президиума. В соответствии со ст. 32 Конституции СССР 1936 г. законодательная власть на уровне федерации осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Только ему принадлежало право изменения Конституции страны. Президиума Верховного Совета СССР наделялся правом издавать указы, которые, однако, могли содержать правовые нормы, изменяющие действующие законы. В таком случае они должны были утверждаться ближайшей сессией Верховного Совета СССР.

В Конституции  СССР 1936 г. получили развитие идеи о  «централизации» Союза ССР как федеративного государства. Так, в ст. 16 Конституции СССР содержались положения о необходимости полного соответствия конституции союзной республики Конституции СССР, а также о приоритете общесоюзного законодательства над законодательством союзной республики с законом общесо-

¹ См., например: Еременко Ю.П. Контроль за конституционностью законов в СССР // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. - Волгоград, 1969. - Вып 1. - С. 106-107; Лазарев Б.М. «Разделение властей» и опыт Советского государства // Социалистическое правовое государство: Проблемы и суждения. - М., 1989. - С. 151.

 

64

юзным действует  общесоюзный закон (ст.ст. 19 и 20). Конституция  СССР 1936 г. уже не предоставляла республиканским органам право опротестовывать акты союзных органов.

Изменения в системе  органов государственной власти и государственном устройстве, естественным образом повлияли на организацию системы правовой охраны Конституции и ее функционирование. В соответствии со ст. 14 (п. «г») контроль за исполнением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик с Конституцией СССР находился в ведении СССР «в лице его высших органов государственной власти и органов государственного управления». Реально полномочия в области охраны Основного закона государства сосредоточилась в руках высшего представительного органа - Верховного Совета СССР - и его постоянно действующего органа - Президиума Верховного Совета СССР. В целях восстановления конституционной законности Президиум Верховного Совета СССР был уполномочен в случае установления несоответствия закона союзной республики Конституции СССР 1936 г. предложить органу, издавшему данный правовой акт, привести его в соответствие с общесоюзным законодательством. Процедура осуществления данного полномочия была закреплена в ст. 64 Регламента Верховного Совета СССР, в соответствии с которой «в случае выявления расхождения Конституции или закона союзной республики с Конституцией или законом СССР, Президиум Верховного Совета СССР ставит перед Президиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о приведении Конституции или закона союзной республики в соответствие с Конституцией или законом СССР, издавая, при необходимости указ по данному вопросу». Согласно п.п. «в» и «е» ст. 49 Конституции СССР 1936 г., Президиуму Верховного Совета СССР также предоставлялось право толкования действующих законов СССР; отмены постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик в случае их несоответствия закону. Деятельность Президиума Верховного Совета СССР в области обеспечения реализации и соблюдения норм Конституции СССР носила характер предварительного контроля, осуществлявшегося «в рабочем порядке», т.е. вне юридических процедур.

 

65

Прокуратура СССР была исключена из системы охраны Конституции СССР. К ведению Прокурора СССР был отнесен «высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР» (ст. 113).

Таким образом, в Основном законе СССР 1936 г. в наиболее завершенном  виде нашел концентрированное закрепление принцип сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках высшего представительного органа Союза ССР. В стране была установлена «парламентская» система охраны Конституции, которая просуществовала многие годы.

Практика в данной области в период с конца 30-х  и до 70-х гг. XX в. была незначительной. Так, с января 1938 г. по февраль 1969 г. им были изданы 4 указа по вопросам несоответствия отдельных статей конституции союзных республик Конституции СССР и 6 - о несоответствии нормативных актов союзных республик общесоюзному законодательству. В качестве «значительного успеха» высшего представительного органа государственной власти в сфере охраны Конституции СССР в научной литературе того времени рассматривалась работа в ходе кодификации республиканского уголовного и уголовно-процессуального законодательства. Имелись отдельные расхождения в УК и УПК союзных республик с общесоюзными Основами. Об этом было доведено до сведения Президиумов Верховных Советов союзных республик, и эти расхождения были устранены в предварительном порядке¹.

Принятая  в 1977 г. Конституция СССР не внесла существенных изменений в систему органов конституционного контроля, однако закрепила ряд новых моментов, относящихся к данной сфере. В ней еще больше были усилены союзные начала, еще больше ограничивался суверенитет республик. Так, Основной закон СССР 1936 г. содержал исчерпывающий перечень полномочий Союза, а Основной закон 1977 г. — открытый перечень. В соответствии с п. 12 ст. 73 Конституции СССР 1977 г. Союз мог решать «и другие вопросы союзного значения». Конституция 1936 г. перечисляла вопросы, по которым Союз ССР был вправе устанавливать основные начала законодательства, т.е. законодательство-

См., например: Калинычев  Ф.И. Президиум Верховного Совета СССР. - М, 1969. - С.41 -43

 

66

вать. Конституция СССР 1977 г. говорила об обеспечении Союзом единства законодательного регулирования на всей территории СССР, об установлении им Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. Таким образом, за Союзом оставлялось решение вопроса о том, какие именно законы и Основы законодательства ему можно и нужно принимать.

Конституция СССР 1977 г. закрепляла за Союзом установление общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов государственной власти и управления, более подробно говорила о роли Союза в проведении единой социально-экономической политики, в руководстве экономикой страны, более четко определяла позицию Президиума Верховного Совета СССР как постоянно действующего органа Верховного Совета СССР, подотчетного ему во всей своей деятельности и осуществляющего в пределах, предусмотренных Конституцией, функции высшего органа государственной власти СССР в период между сессиями Верховного Совета. В соответствии со сложившейся практикой за Президиумом Верховного Совета СССР были конституционно закреплены полномочия по осуществлению контроля за соблюдением Конституции СССР и обеспечением соответствия конституции и законов союзных республик Конституции и законам СССР.

По смыслу Основного  закона СССР 1977 г., главенствующее положение  в системе органов правовой охраны Конституции принадлежало Верховному Совету СССР, который осуществлял эту функцию непосредственно или через создаваемые им органы. Функция непосредственной охраны Конституции СССР выражалась, прежде всего, в законодательной и контрольной деятельности парламента. Принимая тот или иной акт, Верховный Совет СССР должен был установить, соответствует ли он Конституции. Особая роль в этом процессе отводилась постоянным комиссиям Верховного Совета, важнейшей задачей которых являлось рассмотрение проектов законов с правовой точки зрения, в том числе с точки зрения их соответствия Конституции. Высший представительный орган государственной власти был вправе проверить соответствие актов иных органов как Основному закону, так и своим собственным актам. Такая проверка могла распространяться на любой орган и на любой период его деятельности. Она производились, в частности, при утверждении Верховным Советом СССР ука-

 

67

зов Президиума Верховного Совета СССР. Конституционный контроль Верховного Совета СССР был возможен в отношении уже изданных им самим законодательных актов. В том случае, если Верховный Совет устанавливал, что действующий закон противоречит Конституции, он мог законодательным путем изменить или отменить этот акт. Давая общую оценку такого парламентского конституционного контроля, как в теоретическом, так и в практическом плане, следует отметить его общность, отсутствие институционализации и специализации в его выполнении. В силу этого такой контроль представлял собой нечто дополнительное к основным функциям Верховного Совета СССР и носил, следовательно, недостаточно глубокий и не всесторонний характер.

Наряду с  Верховным Советом правовая охрана Конституции СССР осуществлялась Президиумом Верховного Совета СССР, который наделялся большими полномочиями в этой области. Так, согласно п. 4 ст. 121 Конституции СССР 1977 г., Президиум Верховного Совета СССР осуществлял контроль за соблюдением Конституции страны и обеспечивал соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР. Сделав вывод о наличии какого-либо несоответствия между данными правовыми актами, Президиум Верховного Совета СССР ставил перед Президиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о приведении Конституции или закона союзной республики в соответствие с Конституцией или законом СССР. При необходимости он мог издать указ по данному вопросу. Это означало вступление в силу ст. 74 Конституции СССР, согласно которой в случае несоответствия должны действовать общесоюзные Конституции и законы. Президиум Верховного Совета СССР наделялся также правом отмены постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик, не соответствующих закону. В этих случаях он мог издать соответствующий указ.