Современный государственный механизм охраны Конституции Российской Федерации

Правоохранительная  деятельность по охране Конституции  Российской Федерации весьма сложна. Она носит организованный, государственно-властный характер. Ученые пока еще не пришли к единому мнению об основных направлениях и методах ее осуществления.

Учитывая как законодательное развитие конституционного права, так и теоретические изыскания, А.А. Белкин, например, говорит о трех направлениях конституционной охраны:

•пресекательно-модификаторское - охватывает комплекс различных нормативных и институциональных гарантий, относящихся к модификации действующих конституций или переходу к новым;

•нормативно-применительное - охватывает оценку конституционности различных нормативных правовых актов, издаваемых в порядке развития конституционных положений, а также различного рода акций, совершаемых публичными организациями и должностными лицами в порядке правоприменения или реализации своих прав;

•концептуально-легитимное - представляет собой деятельность государственных органов по установлению соотношения содержания норм Конституции и действительных основ государственного строя².

Однако более  близкой нам представляется точка  зрения Ю.Л. Шульженко, который выделяет уже 5 видов конституционной охраны:

¹ См.: Белкин А.А. Обеспечение конституционности: сопряжение механизмов. // Законодательные ведомости 
Санкт-Петербурга. -1995. -№ 15-16. С. 64-70

² Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. - С. 6-7.

 

36

•особый порядок принятия и изменения конституции, его  реального обеспечения на практике. Деятельность конституционно-охранительных органов направлена на обеспечение высокой степени стабильности основного закона, а также на создание возможности внесения в него изменений, отражающих реальную действительность. В Конституции должны отражаться важнейшие изменения, происходящие в социально-экономической, политической областях общества. Вместе с тем она не должна превращаться в «сверхпластичный» акт, служащий сиюминутным интересам тех или иных политических групп, оказавшихся у власти;

•толкование Конституции - уяснение, разъяснение  смысла и содержания норм конституции, что, собственно, и достигается путем толкования. Его цель — обеспечение правильного понимания, правильного воплощения заложенных в конституции норм и принципов. Следует заметить, что в принципе толковать основной закон могут любые органы и даже граждане, однако особого внимания заслуживает официальное толкование, которое имеет наибольшее значение в государственно-правовой жизни;

•деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий различного рода актов конституции законам. Конституционный контроль осуществляется по двум основным направлениям: 1) проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от конституции; 2) проверка, выявление, констатация, устранение соответствующими правовыми средствами отклонений от законов;

•разрешение конституционных споров. Такого рода споры имеют глобальное значение для жизни страны, для социально-экономической, политической систем, для жизни каждого человека, гражданина и, в конечном счете, для конституционного строя. Они могут затрагивать интересы государственных органов, должностных лиц, партий и иных общественных объединений, наций, народностей, субъектов федерации и т. д. Перечень таких вопросов, их характер определен в конституциях, иных законодательных актах по-разному. Например, в Германии Федеральный Конституционный суд принимает решения об антиконституционности партий; по поводу жалоб на решения бундестага, которые касаются действительности выборов либо приобретения или утраты членства

 

37

его депутатов; по поводу обвинений, представленных бундестагом  или бундесратом Федеральному президенту; по поводу обвинений против судей судов Федерации и судов земель. Во Франции Конституционный совет решает вопросы о правильности избрания депутатов и сенаторов, если оно оспаривается. В Италии Конституционный суд рассматривает обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией против президента;

•участие в нормотворческом процессе. Сложились различные формы участия органов правовой охраны конституции в нормотворческом процессе. Например, в ходе рассмотрения вопросов о соответствии правовых актов конституции или законам, при разрешении спорных вопросов, имеющих конституционное значение, такие органы выявляют недостатки тех или иных актов, отменяют антиконституционные акты или подтверждают их конституционность, законность инициируют принятие новых правовых актов, урегулирование тех или иных правовых проблем, высказывают соображения о состоянии, перспективах развития законодательства, а в ряде стран осуществляют и право законодательной инициативы. Мировой опыт показывает, что деятельность органов правовой охраны конституции является существенным фактором в деле развития и совершенствования законодательства¹.

При определении  содержания деятельности государственных  органов в области правовой охраны Конституции следует обратиться к выводам теории государства и права о методах правоохранительной деятельности.

М.И. Байтин указывает, что правовая охрана «включает в себя меры по предупреждению правонарушений, расследование всех обстоятельств дела и выяснение истины в каждом случае правонарушения, разрешение в установленном порядке конкретных дел о нарушении правовых норм, а также возможных правовых коллизии и споров, применение правовых санкций в отношении правонарушителей и обеспечение реализации их юридической ответственности»². Некоторые авторы не включают в содержание правовой охраны общественных отношений контрольно-надзорную деятельность; С.С. Алексеев и A.M. Мицке-

¹ Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана Конституции» // Государство и право. - 2002. - № 7. - С. 5-12.

² См.: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. - Саратов, 1978. С.230.

 

38

вич - организационную, контрольно-надзорную  и правоохранительную¹. 
В.М. Горшенев подразделяет ее на следующие разновидности: а) надзорно- 
контрольную деятельность; б) деятельность по обеспечению исполнения норм 
права (правообеспечение); в) деятельность по разбирательству споров, а также 
дел о правонарушениях; г) деятельность по реализации государственного при 
нуждения². С точки зрения анализа реализации права, как одной из форм осуще- 
., ствления функций государства, такое подразделение видов правовой охраны на

^ отдельные разновидности может быть использовано. Однако оно нуждается в

уточнении применительно  к цели конституционной охраны —  обеспечению наиболее полной реализации норм Конституции РФ, их соблюдению всеми без исключения субъектами права, а также восстановлению конституционного правопорядка в случае совершения конституционного деликта.

Итак, полагаем, что правовая охрана Конституции РФ осуществляется следующими методами:

•внесение в Конституцию  РФ поправок и пересмотр Конституции  в осо- 
AL бом порядке, предусмотренном главой 9. Конституции РФ;

•толкование конституционных  норм;

•разрешение конституционных  споров;

•конституционный контроль;

•привлечение к конституционной  ответственности

Одним из важнейших условий  эффективной правовой охраны Конститу 
ции РФ является установление ею основ организации и функционирования всех 
остальных институтов, обеспечивающих правовую защиту основного закона 
нашей страны. Это касается в первую очередь особого порядка его принятия, 
изменения, дополнения. Нет никакого сомнения, что Конституция должна от 
ражать основные закономерности общественной жизни страны, отдельные ее 
^ нормы с течением времени могут изменяться. Однако излишняя «гибкость»

Конституции влечет за собой  снижение в общественном сознании значимости

¹ См.: Алексеев С.С.. Общая теория социалистического права. - Вып. I. - Свердловск, 1963. С. 73; Мицкевич А.В. 
Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР. - 
Автореф... докт.дисс. - М, 1967. - С. 10.

² См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обще 
стве, - М., 1972. С. 182.

 

39

ее положений, ее роль как наиболее общего, основополагающего  регулятора общественных отношений существенно уменьшается и может сойти «на нет» в результате внесения бесконечных конституционных поправок. Примером таких систематических нарушений Конституции является практика деятельности высших органов государственной власти России начала 90-х гг. XX в.

Все началось с того, что  в раздел, посвященный порядку изменения Кон- ституции РСФСР 1978 г., были внесены значительные новеллы. Во-первых, ус- танавливалось, что изменения и дополнения Конституции производятся Съездом народных депутатов РФ законом, принятым большинством не менее двух третей от общего числа избранных народных депутатов. Во-вторых, было определено, что в таком же порядке производится временное приостановление действия отдельных статей Конституции. В-третьих, было закреплено правило о том, что изменение, дополнение статей Конституции РФ, касающихся федеративного устройства страны, не могут осуществляться в одностороннем порядке и производятся по согласованию с республиками, краями, областями, автоном- ными областями, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом в лице Советов народных депутатов. Отсутствие четкой, научно обоснованной процедуры изменения Конституции РФ привело, в частности, к тому, что в период 1989-1993 гг. в нее было внесено более 300 поправок. В результате Конституция претерпела значительные изменения и в юридическом плане стала весьма далекой от идеальной. Многие ее положения противоречили друг другу. Заметим также, что вопросы, связанные с процедурой изменения Конституции, стали предметом острых разногласий, борьбы различных политических сил России в 1990-1992 гг.¹

Конституция Российской Федерации 1993 г. ликвидировала существовавший пробел, установив в главе 9 четкую, достаточно жесткую, но вместе с тем и демократическую процедуру внесения поправок в нее и пересмотра ее положений. Правом вносить такие предложения наделены Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

¹ См., подробнее: Шульженко Ю.Л. Самоохрана Конституции Российской Федерации. - М., 1992. - С. 22.

 

40

В соответствии со значимостью конституционных  норм установлены 3 различные процедуры  в данной области. Первая процедура  относится к подготовке и принятию новой Конституции и может применяться только в том случае, когда поступили предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции, в которых содержатся наиважнейшие нормы, касающиеся основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, конституционных поправок и пересмотра Конституции. Четко установлено, что положения указанных глав не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием России. Предложение о пересмотре обсуждается в парламенте. Оно должно быть поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В случае принятия Федеральным Собранием постановления о пересмотре созывается Конституционное Собрание. Порядок его формирования и деятельности определяется федеральным конституционным законом (на сегодняшний день такой закон еще не принят). В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание может подтвердить неизменность Конституции РФ либо разработать проект новой Конституции. Предусмотрены два варианта его принятия: первый — Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов; второй - всенародным голосованием. При всенародном голосовании Конституция считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Вторая процедура  изменения Конституции связана  с внесением поправок в главы 3-8. Эти вопросы урегулированы ст. 136, в соответствии с которой конституционные поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. Государственная Дума, обнаружив неопределенность в понимании данной статьи, и прежде всего понятия «поправка», обратилась в Конституционный Суд РФ за ее толкованием. В своем Постановлении от 31 октября 1995 г. Конституционный Суд указал, что поправки в смысле ст. 136 Конституции принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправках к ее Конституции¹, который отличается как от федерального закона, так и от федерального конституционного за-

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995 - № 45. - Ст. 4408.

 

кона. Круг субъектов  законодательной инициативы по поводу внесения поправок в Конституцию уже круга субъектов законодательной инициативы по принятию конституционных законов и обычных законов. Вместе с тем порядок принятия законов о внесении поправок в Конституцию совпадает с порядком принятия конституционных законов: для их одобрения требуется квалифицированное большинство. С учетом значимости таких законов в Конституции установлено дополнительное требование: поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Это положение учитывает интересы субъектов Федерации, обеспечивает действие принципа федерализма¹.