Современный государственный механизм охраны Конституции Российской Федерации

IШ надлежащей реализации норм Конституции РФ.

Важнейшим и  наиболее эффективным методом правовой охраны Конституции выступает конституционный контроль (надзор). Следует отметить, что термин конституционный контроль (надзор) не является общепринятым в научной литературе. В ряде случаев этот институт именуется «контроль конституционности права», «контроль соответствия права Конституции», «контроль за конституционностью законов», «контроль конституционности законов», «исследование конституционности законов», «контроль за конституционностью законодательства», «конституционное судопроизводство»¹.

Для анализа  института конституционного контроля важно рассмотреть

вопрос о  соотношении терминов «конституционный контроль» и «конституци-

Ж1 онный надзор». Одни ученые считают указанные понятия тождественными²,

другие разделяют  их, отмечая, что они имеют различное  содержание³. Сущест-

¹ См.: Правовая охрана конституции. Сборник обзоров. - М., 1991. - С.З.

² См., например: Ильинский И.П., Щетинин Б. В. Конституционный контроль и охрана конституционной закон 
ности в социалистических странах // Советское государство и право. - 1969. - № 9. - С. 42; Нудель М.А. Консти 
туционный контроль в капиталистических странах. - М., 1968. - С.7.

³ См., например: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России - М., 1995. - С.9.

 

48

вует и  мнение, что разграничение функций  контроля и надзора условно и  что конституционный надзор относится к одному из видов конституционного контроля¹; в данном контексте также можно исходить из этимологии слова надзор, что подразумевает, прежде всего, наблюдение извне, другими словами внешний контроль.

Представляется, что основное различие здесь обусловлено в  основном теми мерами, которые могут применять органы надзора и органы контроля при выявлении нарушений. Надзорные органы, как известно, не вправе ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя. Контролирующие же органы, напротив, непосредственно и активно вмешиваются в деятельность контролируемых. Контролирующий орган в большинстве случаев наделен эффективными средствами воздействия, и, прежде всего правом отмены незаконных актов, именно это и является отличительной чертой контроля по сравнению с надзором.

В юридической литературе даются различные определения понятия  «конституционный контроль». Так, М.А. Нудель характеризует его как проверку законов с точки зрения их соответствия конституции². Д.Л. Златопольский определяет конституционный контроль как проверку соблюдения конституции и конституционных законов, а также проверку соответствия всех других актов высших органов государства конституции³. B.C. Нерсесянц под конституционным контролем понимает обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер⁴. Ю.Л. Шульженко определяет конституционный контроль как деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия⁵. СВ. Боботов под судебным конституционным контролем в США имеет в виду

См., например: Кузнецов И.Н. Контроль за конституционностью актов  высших органов власти и управления в социалистических странах Европы // Учен записки ВНИИСЗ. - М., 1973. - Вып. 29. - С.31.

² См.: Нудель М.А. Конституционный контроль в капиталистических странах. - С.7.

³ См.: Воеводин Л.Д. Златопольский Д.Л. Государственное право зарубежных социалистических стран. - М., 
1984. - С. 68

⁴ См.: Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. - М., 1990. - С. 43

⁵ См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России - С. 27.

 

49

совокупность  властных полномочий Верховного суда, позволяющих ему суверенно оценивать деятельность других государственных органов и должностных лиц и выносить по таким вопросам высшее и окончательное по своим юридическим последствиям решение¹.

Следует отметить, что каждое из этих определений представляет значи 
тельный научный интерес и вносит свой вклад в правовую науку. Но в настоя- 
->■ щей работе во избежание терминологических споров и громоздких оговорок в

дальнейшем  используется термин «конституционный контроль», который понимается как любая форма проверки на соответствие конституции актов органов публичной власти².

Конституционный контроль обладает рядом специфических  черт по сравнению с контрольной деятельностью в целом, что и позволяет придать ему особый ранг. Это своеобразие хорошо показала Ж.И. Овсепян на примере судебного конституционного контроля, выделив следующие его особенности:

•это связанная  с реализацией государственных  полномочий разновид- 
I Ш' ность института социального, государственного контроля, осуществляемого по-

стоянно действующими органами государства;

•это форма  профессионального государственного контроля, причем высшая среди специализированных форм контрольной деятельности;

•судебный конституционный  контроль есть контрольная, правоохранительная деятельность, основанная на преобладании юрисдикционных способов, черт;

•по сравнению с общим государственным контролем судебный конституционный контроль распространяется не только на сферу управления, но, прежде всего, охватывает сферу нормотворчества; он включает не только нормотворчество, осуществляемое аппаратом управления, но и нормотворчество в системе законодательной власти;

См.: Боботов СВ. Конституционный  контроль в буржуазных странах: доктрина и практика // Советское государство и право. - 1989. - № 3. - С. 116.

² См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. проф. Б.А. Страшу-на-М., 1996.-С.72.

 

50

•судебный конституционный  контроль представляет собой специализированный механизм охраны нормативного акта высшей юридической силы - конституции государства;

•судебный конституционный контроль есть высшая (после парламента и референдума) форма конституционного контроля¹.

Для глубокого и всестороннего  анализа сущности конституционного контроля необходимо определить сферу его действия. В связи с этим следует выяснить имеющий ключевое значение вопрос об объектах конституционного контроля. Как свидетельствует мировая практика, число объектов конституционного контроля постепенно росло и для каждого государства этот набор объектов индивидуален. В связи с этим назовем лишь основные:

•нормативные правовые акты (законы, нормативно-правовые акты органов государственной власти и местного самоуправления),

•внутригосударственные  договоры,

•правоприменительные  акты, в том числе, акты высших органов  государственной власти - Президента РФ, Правительства РФ, - а также акты органов государственной власти субъектов Федерации.

Ряд ученых - конституционалистов обращают внимание на следующий важный момент: оценка конституционности правового акта должна осуществляться с учетом того, что из текста конституции могут быть сделаны выводы, помогающие определить принципы конституционного порядка, даже если эти принципы не были в ней точно сформулированы². Такие принципы имеют огромное значение для жизни общества, государства и должны строго соблюдаться.

Для конституционного контроля важно выяснение вопроса  о соотношении внутригосударственного и международного права. Осуществление контроля в данной области имеет определенную специфику в целом и в каждой конкретной стране в частности. Это обусловлено рядом факторов, наиболее важные из которых состоят в следующем. Во-первых, существуют различные виды норм ме-

¹ См.: Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Правовая защита конституций. - 
С. 45-46.

² См.: Вопросы социалистической конституции. - София, 1969. - С. 206.

 

51

ждународного  права. Во-вторых, принят особый порядок  санкционирования действия международно-правовых норм внутри страны. В-третьих, в связи с суверенным характером любого государства, в нем создается такой механизм, который, в конечном счете, не нарушал бы верховенства конституции по отношению к нормам международного права.

На конституционный  контроль существенно влияет специфика  санкционирования действия международного права в целом и в каждой отдельно взятой стране. В особенности это касается международных договоров. В Российской Федерации эти акты подлежат ратификации парламентом - Федеральным Собранием РФ. При этом Конституционный Суд может предварительно проверить их соответствие Конституции РФ. На следующей стадии, после ратификации, международный договор уже приобретает приоритет над федеральным законодательством.

Широкая сфера применения конституционного контроля позволяет  классифицировать его по ряду признаков. Можно выделить: по времени осуществления - предварительный (превентивный, предупредительный) и последующий - (репрессивный) конституционный контроль. При предварительном контроле акт проверяется до его вступления в силу. Последующий контроль распространяется на вступившие в силу акты, юридически действующие.

По обязательности проведения - обязательный или факультативный конституционный контроль. В первом случае акт обязательно подвергается конституционному контролю, обычно предварительному. Факультативный контроль осуществляется только в случае заявленной инициативы управомоченного субъекта.

По форме - абстрактный или конкретный конституционный  контроль. Абстрактный контроль означает проверку конституционности акта или нормы вне связи с каким-либо делом. Конкретный же контроль осуществляется только в связи с каким-то, чаще всего судебным, делом, при разрешении которого подлежат применению определенные норма или акт, оспариваемые с точки зрения конституционности.

По содержанию - формальный или материальный конституционный  контроль. При формальном контроле проверяется соблюдение конституционных

 

52

условий и  требований, относящихся к изданию  акта, то есть, входило ли издание акта в компетенцию издавшего органа, соблюдены ли процедурные требования при этом, в надлежащей ли форме издан акт. Материальный же контроль имеет дело с содержанием акта и означает проверку соответствия этого содержания положениям конституции.

По месту осуществления - внутренний и внешний конституционный  контроль. Внутренний контроль проводится самим органом, который издает акт, внешний - иным органом.

С точки зрения правовых последствий - консультативный или  постановляющий конституционный контроль. Решение в порядке консультативного контроля обладает моральной, а не юридической силой - юридически оно никого не обязывает и не связывает. Напротив, решение, принимаемое в порядке постановляющего контроля, обязательно, даже общеобязательно: если оно объявляет акт соответствующим конституции, никакие претензии к нему в этом плане больше не принимаются; если же акт объявлен неконституционным, то теряет юридическую силу.

По объему - полный или частичный конституционный  контроль. Полный контроль охватывает всю систему общественных отношений, урегулированных конституцией. Частичный же контроль распространяется лишь на определенные их сферы, например, на права человека и гражданина, на федеративные отношения и т.д. Также конституционный контроль классифицируется и по иным основаниям, например по действию во времени.

Важное значение для характеристики конституционного контроля имеет вопрос о том, каким органом он осуществляется. Конкретный перечень органов конституционного контроля варьируется в зависимости от конституционных решений в различных странах. Особую значимость имеет конституционный контроль, осуществляемый главой государства, парламентом, а также судебный конституционный контроль. Анализ мировой практики конституционного контроля показывает, что наиболее эффективной формой является последняя.

Результатом осуществления уполномоченным государственным  конституционного контроля (надзора) является установление факта соответствия или несоответствия правового акта, международного договора, вопроса выносимого

 

53

на референдум, Конституции  Российской Федерации. В зависимости  от органа, 
осуществлявшего данную деятельность, решение это имеет обязательный или 
рекомендательный характер. Однако во всяком случае, орган, чей акт был при 
знан неконституционным должен принять меры для приведения его в соответ 
ствии с Конституцией РФ - принять новый взамен утратившего юридическую 
силу, отменить или изменить признанный недействующим, рассмотреть требо- 
г, вание органа конституционного контроля.

™ Непринятие соответствующих мер может повлечь применение мер кон-

ституционной  ответственности.

Если перечисленные  выше методы правовой охраны Конституции  Российской Федерации не достигли результата, и нарушение конституционных норм совершено, при этом правонарушитель не принимает необходимых мер к восстановлению конституционного правопорядка, следует применение мер конституционной ответственности.

Конституционная ответственность - это обусловленная  конституционно- 
, <м правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отноше-

ний отвечать за свое юридически значимое поведение  в установленном порядке и  действовать в соответствии с  возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения в виде применения мер государственного принуждения.

Одно из основных назначений конституционной ответственности - защи 
та Конституции, тогда как другие виды юридической ответственности призва 
ны выполнять более широкие функции, хотя не стоит недооценивать роль ад 
министративной, уголовной и других видов юридической ответственности в де 
ле охраны Конституции. Источниками конституционной ответственности явля 
ются Конституция, а равно весь массив конституционного законодательства, 
ф Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и