Современный государственный механизм охраны Конституции Российской Федерации

^ права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»¹ устанавлива-

ет санкции конституционной  ответственности (ст. 64 «Основания для  отмены регистрации кандидата, отмены решения избирательной комиссии, референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума» и т.д.).

¹ Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 8. - Ст. 4339.

 

54

Санкции конституционной  ответственности (отставка Правительства, импичмент и т.д.) должны быть закреплены в Конституции либо в других источниках конституционного права. Основанием наступления конституционной ответственности является нарушение норм Конституции, которые соответственно конкретизируются в конституционном законодательстве. Одновременное наличие этих черт позволяет признать в деяниях состав конституционной ответственности.

При этом следует заметить, что активное участие в применении мер конституционной ответственности (в отличие от других видов юридической ответственности) наряду с судебными органами принимают высшие органы государственной власти Российской Федерации. В частности Президент РФ наделен правом роспуска законодательных (представительных) органов и отставки высших должностных лиц субъектов Российской Федерации¹.

К сожалению, системе государственной охраны Конституции присуще стремление к концентрации государственных  полномочий в одном государственном органе. Эффективную охрану Конституции РФ может обеспечить лишь государственный механизм, построенный на принципе разделения властей с учетом системы сдержек и противовесов. Абсолютизация одного из государственных органов в качестве единственного «гаранта Конституции» неизбежно влечет за собой нарушение им конституционных норм либо бездействие.

Указанный недостаток государственной правовой охраны Конституции Российской Федерации позволяет сделать вывод включении в состав субъектов институтов гражданского общества.

Итак, исследовав методы осуществления правовой охраны Конституции Российской Федерации различными органами государственной власти, можно подразделить их на следующие виды:

•предупредительные (изменение конституционных норм в порядке, предусмотренном главой 9 Конституции РФ; толкование конституционных норм; разрешение конституционных споров; предварительный контроль конституци-

¹ См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

 

_t 

55

онности правовых актов), результатом их применения является предупреждение и пресечение нарушения конституционных положений,

•охранительные (последующий  конституционный контроль и надзор, применение мер конституционной  ответственности), направленные на восстановление нарушенных норм Конституции Российской Федерации и наказание виновных в конституционных деликтах.

При этом диссертант отмечает, что в деятельности субъектов правовой охраны Конституции Российской Федерации органично сочетаются различные методы.

 

56

§ 3. Развитие государственного механизма  правовой охраны Конституции в России

Возникновение института правовой охраны Конституции связано с принятием Конституции РСФСР 1918 г. Специфика системы правовой охраны Основного закона Советского государства обусловливалась особенностями закрепленного в ней государственного строя, а также свойствами Конституции.

Так, Основной закон провозглашал политические задачи - установление «диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти, в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти» (ст. 9). В Конституции не содержалось прямых указаний на юридическую силу данного нормативного правового акта, а также его прямое действие.

Подчеркивалась принадлежность все власти в РСФСР рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах (ст. 10). Верховным органом власти в РСФСР являлся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Особо отмечалось, что Съезд Советов представляет собой высшую власть в РСФСР (ст. 12 Конституции РСФСР 1918 г.). Ведению Съезда Советов и ВЦИК принадлежали все вопросы общегосударственного значения. Важное значение имела ст. 50, в соответствии с которой ведению Съезда Советов и ВЦИК принадлежали все вопросы, которые они признавали подлежащими их рассмотрению.

Конституция определила исключительную компетенцию  Съездов Советов. Это, в частности, касалось вопроса об установлении, дополнении и изменении основных начал Конституции (ст. 51). Он также мог отменить любой акт любого органа, противоречащий Основному закону или своему собственному акту.

ВЦИК характеризовался как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР. В обширный круг его полномочий входило «наблюдение за проведением в жизнь Конституции, постановлений Всероссийских съездов Советов центральных органов Советской власти, рассмотрение и

 

57

утверждение проектов и  иных предложений, вносимых Советом  Народных Комиссаров или отдельными ведомствами, издание собственных декретов и распоряжений». ВЦИК имел право отмены или приостановления всех постановлений и решений СНК. Президиум ВЦИК в дальнейшем получил право отмены постановлений СНК¹. ВЦИК и его Президиум также обладали правом вести разъяснительную работу по предупреждению конституционных нарушений, т.е. они были наделены правом толкования Конституции РСФСР 1918 г.

Таким образом, Конституция РСФСР 1918 г. закрепила  парламентский механизм конституционной охраны с лежащим в ее основе принципом сосредоточения всей полноты власти в руках верховного народного представительства.

В 1924 г. была принята  Конституция СССР, в которой были отражены и новые моменты, связанные с правовой охраной основного закона государства и определявшиеся, прежде всего, федеративной структурой Советского государства. Особое значение имело закрепление в Конституции исключительной компетенции Союза ССР путем установления исчерпывающего перечня полномочий, находящихся в сфере исключительного ведения федерации, их выполнение возлагалось на верховные органы СССР. Конституция СССР 1924 г. устанавливала принцип, согласно которому полномочия, не отнесенные к ведению Союза ССР, составляли компетенцию республик. «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик» (ст. 3). В Конституции СССР 1924 г. особо подчеркивались некоторые важнейшие права союзных республик, в частности право союзных республик свободно выйти из Союза, право на постоянство их территорий. Значительное внимание в Конституции СССР 1924 г. уделялось вопросам урегулирования соотношения общесоюзного и республиканского законодательства. В ряде положений Конституции СССР 1924 г. нашел выражение принцип приоритета общесоюзного законодательства над республиканским.

См.: Шульженко Ю.Л. Конституционный  контроль в России. - М., 1995. - С. 54.

 

58

В соответствии с Основным законом СССР 1924 г. верховным  органом государственной власти в стране являлся Съезд Советов, к его исключительной компетенции относилось право утверждения и изменения основных начал Конституции (ст. 2, ч. 2 Конституции СССР). В период между Съездами Советов верховным органом государственной власти являлся Центральный Исполнительный Комитет СССР. Он обладал теми же полномочиями, что и Съезд Советов СССР, но не мог решать вопросы, составляющие исключительную компетенцию Съезда Советов и нес ответственность перед ним. Конституция СССР 1924 г. наделила ЦИК рядом полномочий в сфере правовой охраны Конституции СССР и основных начал государственного строя: обязательное рассмотрение и утверждение всех декретов и постановлений, определяющих общие нормы политической и экономической жизни СССР, а также вносящих коренные изменения в существующую практику государственных органов (ст. 18); право приостановления и отмены декретов, постановлений и распоряжений Президиума ЦИК СССР, а также Съездов Советов, ЦИК союзных республик и других органов власти на территории СССР (ст. 21).

Высшим законодательным, распорядительным и исполнительным орган власти СССР органом власти в период между сессиями ЦИК СССР являлся Президиум ЦИК СССР (ст. 29). Он нес ответственность перед ЦИК. Ему отводилось особое место в деле обеспечения реализации положений Конституции СССР 1924 г.: он наблюдал за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съездов Советов и ЦИК СССР всеми органами власти (ст. 30). Президиуму было предоставлено право приостанавливать и отменять постановления СНК и отдельных народных комиссариатов СССР, ЦИК и СНК союзных республик (ст. 31); приостанавливать постановления Съездов Советов союзных республик с последующим вынесением этих постановлений на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР (ст. 32); рассматривать и утверждать проекты декретов и постановлений, вносимых СНК, отдельными ведомствами СССР, ЦИК республик, их президиумами и другими органами власти (ст. 33); разрешать вопросы о взаимоотношениях между СНК СССР и народными комиссариатами СССР, с одной стороны, и ЦИК союзных республик и их президиумами - с другой (ст. 35). В советской юридической литературе отмеча-

 

59

лась особенность практической деятельности Президиума ЦИК СССР в  данной области - признавая тот или иной акт неконституционным, он, по общему правилу, не отменял его, а ограничивался разъяснением по вопросу или предложением соответствующему органу принять меры к приведению его в соответствие с конституционным законодательством¹. Таким образом сложилась практика принятия рекомендательных решений в сфере правовой охраны Основного закона государства, которая была доминирующей вплоть до конца 80-х гг. XX в.

Определенные  права в сфере правовой охраны Основного закона были предоставлены органам государственной власти союзных республик. В соответствии со ст. 42 Конституции СССР 1924 г. ЦИК союзных республик и их президиумы могли опротестовывать декреты и постановления СНК СССР и Президиума ЦИК СССР, не приостанавливая их исполнения.

Особенностью  правовой охраны Конституции в период 1923-1933 гг. было то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. На основании п. «в» и «г» ст. 43 Конституции СССР 1924 г. этот орган имел право давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности актов союзных республик с точки зрения Конституции, а также разрешать споры между союзными республиками. Наказ Верховному Суду СССР 1924 г. уточнял эти полномочия высшего судебного органа - Верховный Суд СССР обязан давать заключения о законности с точки зрения Конституции постановлений ЦИК и СНК союзных республик, союзного правительства. В отношении актов союзных республик Верховный Суд СССР давал заключения лишь по требованию Президиума ЦИК СССР, а в отношении постановлений и распоряжений центральных органов и союзных наркоматов он получил право по собственной инициативе делать представления об их приостановлении и отмене по мотивам несоответствия Конституции СССР². Данные положения позволяли советским государствове-дам рассматривать Верховный Суд СССР как орган охраны суверенных прав союзных республик от излишнего, противоречившего союзной Конституции вмешательства органов Союза³.

¹ См.: Курс советского государственного права / Под ред. Б.В. Щетинина и А.Н. Горшенева. М., 1971. С. 104.

² Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. № 10.

³ См., например: Курицын В.М. Становление социалистической законности. — М., 1983. — С. 186-187.

 

60

В соответствии с Положением о Верховном Суде СССР 1929 г., этому  органу было предоставлено право самостоятельно входить в Президиум ЦИК СССР с ходатайством о рассмотрении вопросов, связанных с неконституционностью постановлений ЦИК союзных республик.

Следует, однако, заметить, что в сфере конституционной  охраны Верховный Суд СССР выступал как консультативный орган при Президиуме ЦИК СССР.

Проблемы  правовой охраны Конституции, и, в частности, месте и роли Верховного Суда в  системе субъектов конституционной правоохраны, широко обсуждались советскими учеными во 2-ой половине 20-х — начале 30-х г. г. XX в. Так, Н. Крыленко считал, что функции по осуществлению конституционного надзора выходят за пределы полномочий судебных органов. В.К. Дябло, напротив, отмечал, что конституционный контроль со стороны Верховного Суда СССР имеет преимущество по отношению к иным механизмам обеспечения конституционности правовых актов, поскольку основанием для внесения судебного протеста может служить только несогласованность того или иного акта с Конституцией или вытекающим из нее законодательством, но отнюдь не мотивы целесообразности¹.

Заметим, что  Верховный Суд СССР достаточно активно  использовал свои полномочия в области охраны Конституции СССР. Уже в 1924 г. на просмотр к нему поступило 2197 нормативных актов (1434 общесоюзных и 763 республиканских). В 1928 г. их число достигло 6272. Среди опротестованных актов, признанных содержащими нарушения союзной Конституции и союзного законодательства, были акты наркоматов и ведомств СССР и даже союзного правительства, а также постановления ЦИК и СНК союзных республик². Например, по представлениям Пленума Верховного Суда СССР Президиум ЦИК СССР своим Постановлением от 25 июня 1924 г. признал неконституционными многочисленные изменения в Положениях о некоторых наркоматах Союза ССР, произведенные самими же наркоматами, на том основании, что в соответствии со ст. 49 Конституции СССР 1924 г., изменения структуры наркоматов могли произво-

¹ См.: Советский федерализм. М.; Л., 1930- С. 186-187.

² См.: Курицын В.М. Становление социалистической законности. - С. 188.

 

61

диться только с утверждения Президиума ЦИК  СССР¹. Заключение XVII Пленарного заседания Верховного Суда СССР от 4 октября 1927 г. о несогласованности п. «б» и «в» ст. 55 УК РСФСР 1926 г. и ст. 10¹ Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик можно рассматривать как пример разрешения конституционного спора между союзной республикой и Союзом ССР. Руководствуясь данным заключением, Президиум ЦИК СССР поручил ВЦИК привести ст. 55 УК РСФСР в соответствие со ст. 10¹ Основных начал².