Проблеми та перспективи прокурорського нагляду за законністю досудового розслідування

Інші науковці (М. Ведерников, Г. Ворсінов, В. Корж, В. Корнуков, М. Потебенько, М. Руденко, В. Тацій, Ю. Шемшученко, Ю. Шульженко та інші), не відносячи органи прокуратури до традиційних (класичних) гілок влади, розглядають їх як окремий вид державної влади, використовуючи поняття "прокурорська влада" або контрольно-наглядова влада.

Законодавче визнання існування трьох гілок влади знайшло прихильників віднесення органів прокуратури до однієї або одразу до кількох із них. Так, дехто з науковців (В. Валуйський, В. Долежан, В. Клочков, О. Черв'якова, В. Щур та інші) обґрунтовують доцільність віднесення прокуратури до законодавчої влади, розглядаючи її як інструмент парламенту. Поширеною серед науковців (О. Бандурка, С. Головатий, 3. Зіманов, Ю. Калмиков) є думка про належність органів прокуратури до виконавчої влади. А. Васильєв, Л. Давиденко, М. Малишко, П. Маслюков, А. Мудров, О. Сокольський, В. Точиловський обґрунтовують доцільність віднесення органів прокуратури до судової гілки влади. Деякі науковці (В. Ломовський, П. Шумський) стверджують, що органи прокуратури мають ознаки кількох влад одночасно⁹.

Не залишалось осторонь проблем визначення місця та ролі органів прокуратури в державі і законодавство, зокрема та його частина, яка має концептуальний чи програмний характер. Так, у постанові Верховної Ради Української РСР від 19 червня 1991 р.  "Про концепцію нової Конституції України"¹⁰ планувалось віднести прокуратуру до складу судової влади.

У пункті  13.4 Резолюції  1466 Парламентської Асамблеї Ради Європи від 2005 р. "Про виконання обов'язків  та  зобов'язань   Україною" наголошується на тому, що "...в реформі прокуратури було зроблено крок назад, позначений конституційними   змінами  від грудня 2004 року, у зв'язку з чим пропонується  змінити   роль   і  функції цієї інституції, щодо ролі прокуратури в демократичному суспільстві, керованому верховенством права¹¹.

У 2006 році, з ініціативи Генеральної прокуратури України  до парламенту було внесено законопроект, відповідно до якого передбачалася  інтеграція прокуратури до складу судової  влади. Таке вирішенням зазначеної проблеми можливо обгрунтувати, що значна, якщо не більша, частина прокурорської діяльності відбувається у процесуальній взаємодії із судом. Природно, що не можна зробити лише шляхом внесення відповідних змін до Конституції України. Проте за будь-яких умов прокуратура має складати єдину централізовану систему законоохоронних органів, щоб успішно виконати покладене на неї завдання – сприяти точному і однаковому застосуванню законів. Будь – які спроби обмежити роль прокуратури у житті суспільства, в тому числі шляхом позбавлення її деяких функцій, можуть призвести до появи своєрідної «чорної діри» у механізмі забезпечення законності¹².

В останньому концептуальному  нормативному документу – Концепції  реформування кримінальної юстиції України¹³, зазначається, що конституційні повноваження та принципи організації прокуратури мають   відповідати  стандартам демократичного суспільства, що керується принципом верховенства права, згідно з рекомендаціями Парламентської Асамблеї та Комітету міністрів Ради Європи. У сфері кримінальної юстиції прокуратура в Україні має стати єдиним органом, на який покладається виконання таких функцій: а) нагляд за додержанням законів органами, які проводять ОРД та досудове слідство; б) кримінальне переслідування особи, в тому числі висунення обвинувачення, процесуальне  керівництво досудовим розслідуванням та складання обвинувального акта; в) нагляд за додержанням законів органами та установами, які виконують судові  рішення у кримінальних справах, також застосовують інші заходи примусового характеру, пов'язані обмеженням особистої свободи громадян. Досудове розслідування  органами  прокуратури може проводитись лише у виняткових випадках, спеціально визначених законом. Організаційна структура органів   прокуратури  повинна базуватися за функціональним принципом.   При   цьому  мас бути гарантовано процесуальну незалежність прокурора (державного обвинувача) при здійснені повноважень у досудовому та судовому провадженні як від зовнішніх впливів, так і від неправомірного впливу прокурорів вищого рівня.

На сьогоднішній день Прокуратура України як єдина система наділена функціями, що вирізняють ці державні органи з-поміж органів виконавчої і судової влади, наділена наглядовими повноваженнями та за Конституцією України 1996 р. не може бути віднесена до жодної гілки влади, задекларованої у ст. 6 Конституції України.

Згідно зі ст. 121 Конституції України на органи прокуратури покладається: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво  інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3)нагляд за додержанням законів органами,  які  проводять ОРД, дізнання, досудове слідство; 4)нагляд за додержанням законів   при   виконанні   судових рішень у кримінальних справах, а також  при  застосуванні  інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; 5)нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Отже, за своїм правовим статусом прокуратура України вирізняється з-поміж інших державних органів, а тому не може бути "вмонтована" у систему органів виконавчої або судової влади, як це має місце у деяких країнах¹⁴.

Проте це не виключає можливості віднесення органів прокуратури до державної влади взагалі. Підтвердженням того, що органи  прокуратури   є органами державної влади, є також відведення їм в Конституції України окремого розділу, особливий характер функцій, які вони виконують, та їх конституційне закріплення. Більше того, розгляд будь-якого державного органу, зокрема і прокуратури, як такого, що не має владних повноважень, ставить під сумнів саму загальновизнану теорію державної влади. Необхідно також підтримати тезу  Бандурки О. про те, що "...в умовах розбудови Української держави прокуратура має бути не тільки важливим елементом правоохоронної системи, а й істотним механізмом "стримування і противаг" різних гілок влади. Забезпечення законності в діяльності законодавчої,   виконавчої і судової влади прокуратура має сприяти їх функціонуванню як єдиної державної системи"¹⁵.

Таким чином, доходимо висновку, що українська правова наука зараз стоїть перед завданням як пошуків шляхів усунення внутрішніх протиріч у Конституції України¹⁶, так і перед необхідністю напрацювання теоретичних положень, які лягли б в основу створення оптимальної моделі функціональної структуризації єдиної і неподільної влади народу.

1.2. Цілі, принципи  і функцій організації та діяльності  органів прокуратури України

Як вже було сказано  вище,  органи прокуратури перебувають в стані  невизначеності, який тягне за собою ланку проблем, а саме дуже актуальне питання щодо наділення органів прокуратури тими чи іншими функціями.

Повноваження  прокурорів, організація, засади та порядок  діяльності органів прокуратури визначаються Конституцією України, Законом України (далі - ЗУ) “Про прокуратуру”, Кримінально-процесуальним, Цивільно-процесуальним, Господарським-процесуальним, Сімейним  кодексами, а також Кодексом України про адміністративні правопорушення та іншими законами.

Окремі закони містять  загальні норми, які відносяться  до діяльності прокуратури в цілому (наприклад, “Про мови в Україні”, “Про звернення громадян”, “Про державну службу в Україні” тощо).

Діяльність прокуратури регламентована не тільки відповідними законодавчими актами (наприклад, Дисциплінарний статут прокуратури України, Положення про класні чини працівників органів прокуратури України, Про Вищу раду юстиції), а й відомчими  наказами, положеннями, інструкціями Генерального прокурора України  (п. 7 ч. 1 ст. 15 ЗУ “Про прокуратуру”)¹⁷.

В межах своєї компетенції органи прокуратури мають враховувати    норми міжнародного права щодо охорони  прав та свобод людини. До таких актів  відносяться: Загальна декларація прав людини (1948 р.),  Конвенція з прав та основних свобод людини (1950 р.), Міжнародний пакт  про громадянські та політичні права та ін.

Правовими засадами діяльності прокуратури  є також Конвенції та Меморандуми  у галузі міжнародного співробітництва, ратифіковані Верховною Радою України (наприклад, Закон від 22.09.95 р. ”Про приєднання України до Європейської конвенції про передачу провадження у кримінальних справах 1972 р.”) або підписані Генеральним прокурором України (наприклад, Меморандум взаємопорозуміння між Генеральною прокуратурою України та Міністерством юстиції Канади від 25.09.92 р.).

Генеральний прокурор України відповідно до міжнародних угод про надання  правової допомоги вирішує питання  про порушення і розслідування  кримінальних справ, проведення дізнання, видачу злочинців або осіб, які підозрюються у вчиненні злочинів, направлення повідомлень про наслідки кримінального переслідування, а також інші передбачені такими угодами питання.

Правові засоби мають процесуально значищий характер і застосовується з метою  виявлення й усунення правопорушень. У цьому й полягає сутність покурорського нагляду. Правові засоби прокурорського нагляду за своїм змістом можуть бути поділені на засоби виявлення правопорушень, причин та умов, що їм сприяють; засоби усунення і попередження правопорушень; засоби, спрямовані на притягнення порушників законів до відповідальності, а також відшкодування матеріальних збитків.

У діяльності прокурорів широко застосовується акти реагування на виявлені порушення. Акт прокурорського реагування - це закріплене в спеціальному документі рішення прокурора, за допомогаю якого він реагує на правопорушення, виявлені внаслідок застосування правових засобів нагляду. Актами реагування можуть бути: протести, приписи, подання, постанови, позови та заяви до суду, письмові вказівки, вимоги, протокол про адміністративне правопорушення.

Уся дільність прокурорського нагляду націлена на  досягнення результатів, які закріплені в ч.1 ст 4 ЗУ «Про прокуратуру», а саме: а)  всемірне утвердження верховенства  закону; б) зміцнення  правопорядку; в) забезбечення захисту прав і свобод людини від неправомірних посягань.

Для  того щоб органи  прокуратури належним чином здійснювали  свої конституційні ті інші функції, виконували покладені на них завдання і ефективно реалізовували свох повноваження, вони повинні бути організовані й побудовані на певних принципах.

Принципи – це фундаментальні, вихідні положення правового  характеру, це «несучі конструкціі» усієї будівлі прокурорської  діяльності, навколо котрих ґрунтуються  відповідні правові норми, інститути, основі напрями діяльності¹⁸. Незнання, ігнорування цих принципів може вести до безпринципності, аморфності, до порушення законності, прав і свобод громадян.

На думку А.М. Колодія, виражені в праві принципи нібито підносяться, віддаляються від свого матеріального (норм права) і стають принципами правосвідомості, внутрішнім регулятором поведінки людини¹⁹. Визначаючи сутність і значення принципів, доречно навести слова М.Г. Чернишевського : «У кого не з’ясовані  принципи в усій логічній повноті і послідовності, у того не тільки у голові сумбур, а й у справах дурниці²⁰»

Організація та діяльність органів прокуратури України  базується на певних принципах.  Основні принципи організації та діяльності прокуратури закріплені у ст. 122 Конституції України та ст.6 Закону “Про прокуратуру”. Це  принципи єдності прокурорської системи, її централізації з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим, незалежності, гласності, позапартійності, законності тощо. 

Принцип єдності  закріплен  у п.1 ст.6 ЗУ «Про прокуратуру» і  означає, що всі територіальні та спеціалізовані прокуратури, які діють  в Україні, складають єдину систему,яку складають Генеральна прокуратура, прокуратури АРК, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні й інші прирівняні до них прокуратури, а також військова прокуратура²¹.

 Централізація системи  органів прокуратури проявляється  в тому, що нижчестоящі прокурори  підпорядковуються вищестоящим  прокурорам та Генеральному прокурору  України. Він призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим.  Прокурори областей, міст та районів, прокурори спеціалізованих прокуратур призначаються на посаду тільки Генеральним прокурором України. Йому підпорядковані  та підзвітні всі прокурори. Накази, вказівки, розпорядження, положення та інструкції, які видає Генеральний прокурор України є обов’язковими для всіх органів прокуратури²².

Принцип незалежності органів  прокуратури полягає у тому, що всі функціональні рішення та дії (щодо здійснення нагляду, розслідування справ тощо) кожен прокурор та слідчий здійснюють тільки на основі закону, власного переконання  та матеріалів перевірок (розслідувань), які здійснюються відповідно до вимог  повноти, всебічності та об’єктивності їх проведення.

При здійснені своїх  повноважень, органи прокуратури є  незалежними від будь-яких органів  управління, місцевих органів влади  та місцевого самоврядування і суду, а також від будь якого впливу з боку обєднань чи окремих громадян²³. Забороняється, втручання органів державної влади і органів місцевого самоврядування, посадових осіб, засобів масової інформації, громадсько-політичних організацій (рухів) та їх представників у діяльність прокуратури по нагляду за додержанням законів або по розслідуванню діянь, що містять ознаки злочину та вплив у будь-якій формі на працівника прокуратури з метою перешкодити виконанню ним службових обов’язків або домогтися прийняття неправомірного рішення тягне за собою відповідальність, передбачену законом²⁴.  Але органи прокуратури повинні підтримувати зв’язки з іншими правоохоронними та судовими органами. Діяти гласно і відкрито, інформувати державні органи і громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення²⁵.