Проблеми та перспективи прокурорського нагляду за законністю досудового розслідування

Принцип гласності означає  відкритість діяльності органів прокуратури,  доступність інформації про її діяльність для громадян та засобів масової інформації²⁶.

Принцип гласності має  соціально-політичний характер і є  невідємним від конституційних положень  про заборону цензури (ст. 15 конституції), про поширення, доведення до відома населення інформації(ст. 34,57), про захист особистого і сімейного життя, таємницю, що охороняється законом (ст. 31, 32) та інше.

Через реалізацію цього  принципу, суспільство здійснює  контроль за діяльністю прокуратури. В свою чергу, забезпечення принципу гласності підвищує рівень інформованості населення про стан законності та діяльність прокуратури з цих питань. Одним із проявів цього принципу є щорічне інформування Генеральним прокурором України Верховної Ради України про стан законності в країні.

Принцип позапартійності  сформульований у ч. 2 ст.6 ЗУ «Про прокуратуру» – працівники прокуратури не можуть належати до будь-яких політичних партій чи рухів. Це означає, що прокурорські працівники не можуть бути членами громадських об’єднань, які переслідують політичні цілі, та брати участь в їх діяльності. Створення та діяльність громадських об’єднань, які переслідують політичні цілі, їх організацій в органах прокуратури не припустима.

Принцип законності закріплен  у п.2 ст.6 ЗУ «Про прокуратуру», який означає що органи прокуратури України здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь яких органів і посадових осіб²⁷.

Крім зазначених загальних  принципів організації та діяльності прокуратури її діяльність будується також на таких внутрішньо організаційних принципах, як зональний та предметний. Зональний означає таку організацію роботи, коли увесь її обсяг, покладений на структурні підрозділи, розподіляється між оперативними працівниками за зонами (територіальними та спеціальними прокуратурами). Так, в прокуратурах областей в залежності від обсягу роботи до складу зони включаються прокуратури декількох районів, міст. Прокурор відділу (управління), за яким закріплено відповідну зону, в межах компетенції прокурора області і стосовно певної галузі нагляду контролює виконання законів, наказів та вказівок Генерального прокурора України, вивчає з цією метою стан законності в регіоні та організацію роботи органів прокуратури.

Поряд із зональним, в  органах прокуратури застосовується і предметний принцип, відповідно до якого критерієм розподілу обов’язків між прокурорами є сфери правового  регулювання, тобто певні групи  законів та інших нормативних  актів, нагляд за додержанням і застосуванням яких здійснює прокуратура.

В сучасних умовах організація  прокурорської діяльності будується  за предметно-зональним принципом  роботи, коли за прокурорами, крім зони,   закріплюються ще і певні предмети відання. Такий підхід сприяє професіональній спеціалізації прокурорів при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів в найбільш важливих, пріоритетних сферах правових відносин, визначених Законом “Про прокуратуру” та наказами Генерального прокурора України.

Під функцією прокуратури ми розуміємо сукупність дій суб'єкта (прокурора, прокурорського працівника), передбачених законодавством, і спрямованих на забезпечення виконання законів та підзаконних нормативних актів, а також досягнення інших цілей²⁸.

Поняття  «функція  прокуратури» розуміється як прокурорська діяльність, вид прокурорської діяльності. У літературі часто вживається як рівнозначне терміну «функції прокуратури» поняття «напрямок прокурорської діяльності»

Прокуратура, як і інші державні органи, виконую специфічні притаманні тількі ій функції²⁹. Їх можна  поділити на наглядові та ненаглядові, а враховуючи їх законодавче закріплення на функції, які передбачені в ЗУ« Про прокуратуру» та функції передбачені Конституцією України

Згідно зі ст. 121 Конституції на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво  інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за  додержанням законів органами, які проводять ОРД, дізнання, досудове слідство;      4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах,  а також при застосуванні  інших заходів примусового характеру,  пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

 Крім цього, у ЗУ « Про прокуратуру» передбадчені також і інші функції :     1) координація діяльності по бородьбі зі злочинністю (ст .10), яка наділяє прокурорів правом у цілях забезпечення  координації наради, організовувати робочі групи, вимагати статистичну та іншу необхідну інформацію, брати участь в організації нарад Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією при Президентові України. Указів Президента України від 12.02.2000 року № 229-2000 «Про вдосконалення координації діяльності правоохороних органів по боротьбі з корупціює та організованою злочинністю» впроваджені на основі вже діючого Указу Президента від 30.05. 1994 року № 829 «Про заходи щодо вдосконалення діяльності координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією» - якіому  закріплена роль прокурора як організатора основних напрямків координації³⁰; 2) нагляд за додержанням і застосуванням законів (ст. 1, 19), а саме прокурорський    нагляд    за    додержанням   і   правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами та   іншими   центральними  органами  виконавчої  влади,  органами державного   і   господарського   управління  та  контролю,  Радою міністрів   Автономної   Республіки  Крим,  місцевими  Радами,  їх виконавчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими   організаціями,   масовими  рухами,  підприємствами, установами   і   організаціями,   незалежно  від  форм  власності, підпорядкованості   та   приналежності,   посадовими   особами  та громадянами   здійснюється   Генеральним   прокурором   України і підпорядкованими йому прокурорами, а також відповідність   актів,  які  видаються  всіма  органами, підприємствами,  установами,  організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України ( 254к/96-ВР ) та чинним законам; додержання    законів    про   недоторканність   особи, соціально-економічні,  політичні,   особисті   права   і   свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; додержання   законів,    що    стосуються    економічних, міжнаціональних  відносин,  охорони   навколишнього    середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності; 3) функція розлідування (ст. 17), а саме слідчі прокуратури провадять попереднє слідство у справах про діяння,  що  містять  ознаки  злочину,  віднесені  законом  до  їх підслідності, а також в інших справах, переданих їм прокурором.

Згідно з п. 9 р.15 Перехідних положень Конституції, прокуратура виконує функції нагляду за додержанням і застосуванням законів і досудового слідства – до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів і до сформування системи досудового слідства і введення в дію цих законів, що регулюють їх функціонування.

Надання Перехідним положенням  означеним двом фунціям статусу тимчасових було обумовлене тим, що Україна, взявши курс на вступ до Ради Європи, взяла на себе зобовязання змінити роль та функції прокуратури шляхом перетворення її в орган, який відповідатеме принципам цієї міждународної організації³¹. Але ці положення діють до сих пір, і я думаю що ці функції потрібно залишити.

Однак при більш детальному ознайомленні з Чинним Законом ми виведемо з його лабіринтів ще, як мінімум, 6 прокурорських функцій : участь у засіданнях органів державної влади і управління (ст. 9); координація діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю(ст. 10); розгляд заяв і скарг (ст. 12); проведення попереднього  (за Кримінально-процесуальним кодексом України- далі КПК) досудового слідства у справах  про діяння, що містять ознаки злочину віднесені законом до підслідності слідчих прокуратури, а також в інших справах, переданих їм прокурором (ст. 17); міждународно-правова діяльність (ст. 26); нагляд за додержанням і  застосуванням законів (ст.ст. 19-28) та управління.

Управління в прокуратурі  має свою специфіку порівняно  із загальнотеоретичними положеннями  науки управління. Особливістю управління в прокуратурі є те, що на відміну від багатьох інших систем її органи управлінських рівнів одночасно служать об'єктом управління. Аналіз викладених у літературі позицій про структуру і зміст управлінської діяльності приводить до висновку про необхідність розгляду особливостей правового регулювання і використання в органах прокуратури таких функцій управління, як аналітична робота, взаємодія між структурними підрозділами апаратів і органами прокуратури в середині системи, керівництво, контроль за виконанням³².

Незважаючи на відсутність  належної легалізації в чинному  ЗУ «Про прокуратуру», вище визначених функцій, в практичній діяльності, вони посідають чільне місце. Не вдаючись на цьому етапі про необхідність залишення за прокуратурою цих функцій, зазначу лише про необхідність їх чітко формулювати в спеціальній статті законну. При цьому слід позбавитися хаотичності в порядку іх перелічення, виходячи з органічного взаємозв’язку між ними. На думку Володимира Рудейчука, функції прокуратури необхідно викласти в наступному порядку: 1) нагляд за додержанням і застосуванням законів; 2) проведення досудового слідства у справах про діяння, що містять ознаки  злочину, віднесені законом до підслідності слідчих прокуратури, а також в інших справах , переданих ім. Прокурором; 3) нагляд за додержанням законів органами, які провадять ОРД, дізнання і досудове слідство; 4) підтримання державного обвинувачення в суді; 5) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосування інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян³³.

Що стосується відсутності  в цьому переліку вищезгаданих напрямів роботи прокуратури, то необхідність їх включення до розряду саме функцій  є сумнівною, виходячи з виконання  ними її владних ролей. Координаційна  діяльність, як і міждународна-правова та участь у засіданнях органів державної влади і управління, швидше є формами багатогранної діяльності прокурора, ніж його соціально значущими функціями.

Ряд авторів наполягають  на необхідності позбавлення прокуратури  функції досудового слідства. Дехто важає її  навіть  обтяжливою, такою, що відволікає прокурорів від виконання їх безпосередньо обов’язків. Але така точка зору є хибною  і шкідливою для правильного вирішення питання щодо визначення місця та ролі прокуратури, а отже, і встановлення обсягу повноважень прокурора.

Згідно з чинним законодавством (ст. 227 КПК) прокурор, будучи наділений  повноваженнями щодо здійснення нагляду  за додержанням законів органами досудового слідства, має право брати  участь у провадженні дізнання і  досудового слідства, а в необхідних випадках особисто проводити окремі слідчі дії або розслідування в повному обсязі  у будь-якій справі. Це положення є звязуючою ланкою у функціях  прокуратури  при реалізації  повноважень у сфері переслідування осіб, що вчинили  кримінально карані діяння, і руйнувати її на догоду конюктурі не є розумним у ході здійснення реформування органів досудового слідства і прокуратури. Наявність органічного зв’язку між функціями  досудового слідства і прокурорського нагляду за додержанням законів ніякою мірою не шкодить,  а навпаки сприяє належній реалізації прокурором своїх повноважень, а у кінцевому підсумку – виконанню завдань щодо здійснення  діяльності, спрямованої на утвердження верховенства закону і зміцнення правопорядку.

Рудейчук В. зазначає, що при здійснені повноважень з підтримання державного обвинувачення в суді важливе значення  має ступінь підготовленості прокурора до участі в судовому розгляді справи, що в свою чергу, базується на досконалому знанні  прокурором її матеріалів. Чим краще прокурор вивчив справу, тим впевненіше  почуває себе в залі судового засідання. Якщо прокурор особисто брав участь в розслідуванні, а тим більше розслідував її, то, як мовиться йому й всі карти в руки³⁴.

Існує необхідність у  збереженні функції досудового слідства, виходячи зі специфіки слідства, прокуратури у сфері нагляду за додержанням і застосуванням законів, у процесі якої виявляються злочини, вчинені, як правило, посадовими особами. До речі, в цьому випадку також вбачається наявність органічного зв’язку між функціями  прокуратури за здійсненням нагляду за додержанням і застосуванням  законів та провадження досудового слідства, і цей зв'язок  також не  шкодить, а сприяє виконанню завдань, що стоять перед прокуратурою.

Право прокурора на порушенням кримінальної справи є дуже важливим повноваженням. Позбавити його цього  повноваження - значить «обеззброїти» прокуратуру, перетворити цей державний орган з наглядового в споглядацький. Це ж стосується і намаганням позбавити прокуратуру права здійснювати провадження в кримінальній справах. Такі кроки можуть вихолостити саму суть прокурорського нагляду, завдати значної шкоди державі, яка прагне побудови правового суспільства.

Розділ  ІІ     Повноваження прокурора в досудових  стадіях кримінального процесу

2.1. Сутність, предмет, завдання прокурорського нагляду за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства.

В даний час, коли мова йде про формування правової держави  України, необхідно мати на увазі, що одним з важливих ланок у цьому  процесі є подальше вдосконалення прокурорського нагляду за законністю діяльності слідчого апарату, дізнання та органів, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність (далі-ОРД). Слід підкреслити, що ні в якій іншій сфері діяльності державних органів не зачіпаються так гостро права і законні інтереси громадян, як у сфері ОРД, дізнання та досудового слідства. Ніякі інші порушення законів не заподіюють людям таких моральних і фізичних страждань, як порушення, пов'язані з незаконними затриманнями та арештами, необгрунтованими залученнями до відповідальності, які ведуть засудження невинних³⁵.

Найважливішими критеріями оцінки роботи кожного дізнавача  і слідчого й у цілому відповідного апарату є обгрунтованість порушення  кримінальних справ, дотримання вимог  закону про всебічності, повноти та об'єктивності розслідування, забезпечення конституційних гарантій недоторканості особи. Якщо дати в цілому оцінку діяльності органів, що здійснюють ОРД, дізнання та попереднього слідства, то треба сказати, що за останні роки значно знижується якість дізнання та судового слідства. Найбільш яскравим показником якості дізнання та розслідування злочинів є кількість виправданих судами підсудних. Кількість таких кримінальних справ зростає з року в рік. Спроби деяких прокурорів пояснити цей процес зрослими вимогами судів до якості дізнання і досудового слідства не витримують критики : велике число таких кримінальних справ містить явні прогалини, упущення і недоліки досудового слідства.

Прокурорський нагляд за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства є одним із галузевих напрямків наглядової діяльності прокуратури. Разом з тим, здійснення  такого нагляду складає основний зміст діяльності прокурора у досудових стадіях  кримінального процесу, де прокурор зобов’язаний забезпечити постійний нагляд за додержанням законів всіма  органами дізнання і досудового слідства, незалежно від їх відомчого підпорядкування.