Проблеми та перспективи прокурорського нагляду за законністю досудового розслідування

Цей різновид нагляду, згідно з ст.ст. 1,5, 29,30 ЗУ «Про прокуратуру», є складовою частиною одного із основних напрямків нагляду, який охоплює і нагляд за законністю діяльності оперативно-розшукових органів (далі - ОРО). Разом з тим нагляд за органами дізнання та досудового слідства являє собою самостійну ділянку прокурорської діяльності, що за обсягом займає провідне місце серед решти функцій прокуратури. У цю сферу входить нагляд за трьома групами об’єктів : а) органами дізнання; б) органами досудового слідства та в) оперативно-розшуковими органами.

До органів дізнання КПК України (ст. 101) відносить: 1)  міліцію; 1-1) податкову міліцію — у справах про ухилення від сплати податків і зборів (обов'язкових платежів), а також у справах про приховування валютної виручки;       2) органи безпеки — у справах, віднесених законом до їх відання; 3)  начальники    органів  управління Військової   служби правопорядку у Збройних Силах України та їх  заступники  з питань провадження  дізнання   -   у   справах   про   злочини,  вчинені військовослужбовцями   Збройних      Сил       України  та військовозобов'язаними    під   час   проходження   ними   зборів, працівниками Збройних Сил України під час виконання ними службових обов'язків  або  в  розташуванні  військової частини,  а командири (начальники) військових частин,  з'єднань,  начальники  військових установ   -   у   справах   про  злочини,  вчинені підлеглими  їм військовослужбовцями і військовозобов'язаними під час проходження ними зборів,  а також у справах про злочини,  вчинені працівниками Збройних  Сил України у зв'язку  з виконанням  ними  службових обов'язків або в розташуванні  військової  частини,  з'єднання, установи чи на військових об'єктах; 3-1) командири кораблів - у справах про злочини,  вчинені підлеглими їм військовослужбовцями, а також у справах про злочини, вчинені працівниками Збройних Сил України у зв'язку  з виконанням ними службових обов'язків під час походу за межами України; 4)  митні органи — в справах про контрабанду; 5) начальників виправно-трудових установ, слідчих ізоляторів, лікувально-трудових профілакторіїв і виховально-трудових профілакторіїв — у справах про злочини проти встановленого порядку несення служби, вчинені працівниками цих установ, а також у справах про злочини, вчинені в розташуванні зазначених установ; 6)  органи державного пожежного нагляду — у справах про пожежі і порушення протипожежних правил; 7)  органи  прикордонної  служби  -  у справах про незаконне переправлення осіб  через державний кордон  та  у справах про використання   завідомо  підроблених документів  при перетинанні державного кордону; 8)  капітанів морських суден, що перебувають у далекому плаванні; 9) командири підрозділів   Державної  спеціальної  служби транспорту  -  у справах про злочини,  вчинені підлеглими  їм військовослужбовцями і військовозобов'язаними під час проходження ними зборів, а також у справах про злочини,  вчинені працівниками Державної спеціальної служби транспорту  у зв'язку  з виконанням ними   службових   обов'язків   або в розташуванні  відповідного підрозділу Державної спеціальної служби транспорту.

Особливістю правового статусу міліції, органів служби безпеки та органів охорони кордону як органів дізнання є те, що до їх компетенції при цьому входить як провадження процесуальних дій, так і здійснення оперативно-розшукових заходів (далі –ОРЗ). Тому тут особа, яка провадить дізнання, одночасно здійснює і процесуальну, і оперативно-розшукову функції, має можливість поєднувати здійснення оперативних заходів і слідчих дій. Таке поєднання в одній особі оперативних та процесуальних повноважень дозволяє оперативно реагувати на заяви та повідомлення громадян або факти безпосереднього знайдення ознак злочинів, найбільш оптимальним шляхом реалізувати оперативні дані, а в кінцевому підсумку своєчасно запобігати, швидко та повно розкривати злочини, забезпечувати належний захист прав та законних інтересів громадян.

КПК України (ст. 102) до органів досудового слідства, які піднаглядні прокуратурі, відносить: слідчіх прокуратури, слідчіх органів  внутрішніх  справ,  слідчіх  податкової  міліції та слідчіх органів безпеки.

Досудове слідство провадиться за всіма категоріями кримінальних справ, за винятком справ приватного обвинувачення та злочинів, щодо яких закон надає право протокольної форми досудової підготовки матеріалів (ст. 111, 425 КПК України). У справах неповнолітніх досудове слідство обов'язкове в усіх випадках без винятку.

Слідчі незалежно від  відомчої належності, не виконують  жодних інших функцій, окрім розгляду і вирішення заяв про злочини  та провадження досудового слідства у справах про злочини, віднесені  до їх компетенції. Тому прокурорський нагляд за додержанням законів органами досудового слідства охоплює всю діяльність слідчих³⁶.

Специфіка цього нагляду полягає в тому, що ці органи розслідують злочини. А така діяльність неминуче пов’язана із застосуванням примусових заходів аж до позбавлення свободи. А також порушуватись інші конституційні права, свободи гарантії громадян, такі як: особиста недоторканість; недоторканість житла; гарантії таємниці листування, телефонних розмов, телеграфічної та іншої кореспонденції, свободи пересування, невтручання в особисте і сімейне життя, право на відпочинок та інше.

Обмеження з цих важливих питань щодо особи ніяк не відповідають головному постулату Конституції України (ст. 3) про те, що людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні  найважливішою соціальною цінністю.  Відхилення від цього важливого конституційного постулату дозволяється самою Конституцією України «у разі нагальної необхідності» (ст.29 - тримання від вартою), «у невідкладних випадках» (ст. 30 - проникнення до житла), в порядку «винятку» (ст. 31 – таємниця листування), з метою запобігання злочинів (ст. 39 – збиратися мирно) тощо. Отже, зазначені права та свободи у зв’язку з розслідуванням злочинів у порядку винятку, в разі  необхідності можуть бути відсунуті на другий план.

За таких ситуацій, положень нагляд прокурора набуває особливого значення з тим, щоб безпідставно не обмежувалися права, свободи, гарантії та законні інтереси людей, які були залучені в стадії вирішення питання щодо порушення кримінальної справи та досудового розслідування³⁷.

Зважаючи, що предметом  прокурорського нагляду є законність усієї діяльності органів дізнання та досудового слідства, можна виділити ключові моменти досудових стадій кримінального процесу, де предметом  прокурорського нагляду є законність дій та процесуальних рішень слідчого та органу дізнання. Марочкін І.Є. до таких моментів віднесить : 1) законність вирішення заяв та повідомлень про злочини, постанов про порушення та відмову у порушенні кримінальних справ; 2) законність притягнення особи як обвинуваченого; 3) законність затримання підозрюваного і застосування до підозрюваного, обвинуваченого запобіжного заходу у вигляді тримання від вартою; 4) забезпечення прав та законних інтересів учасників кримінального процесу, у тому числі потерпілого від злочину; 5) виконання вимог закону про всебічне, повне та об’єктивне дослідження обставин злочину; 6) законність прийняття рішення про закінчення досудового слідства³⁸.

Завдання прокурорського нагляду  за додержанням законів органами, які проводять дізнання і досудове слідство у загальних рисах сформульовані у ст. 29 ЗУ “Про прокуратуру”. Нагляд має своїм завданням сприяти: 1) розкриттю злочинів, захисту особи, її прав, свобод, власності, прав підприємств, установ, організацій від злочинних посягань; 2) виконанню закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин; 3) запобіганню незаконному притягненню особи до кримінальної відповідальності; 4) охорони прав і законних інтересів громадян, які перебувають під слідством; 5) здійсненню заходів щодо запобігання злочинам, усунення причин та умов, що сприяють їх вчиненню.

Прокурор вживає відповідних  заходів, щоб органи дізнання і досудового слідства: 1) додержували передбаченого законом порядку порушення кримінальних справ, розслідування діянь, що містять ознаки злочину, проведення ОРЗ, застосування технічних заходів, припинення та закриття справ, а також додержували строків провадження слідства та тримання під вартою; 2)при розслідуванні злочинів неухильно виконували вимоги закону щодо всебічного, повного і об’єктивного дослідження всіх обставин справи, зясовували обставини , які викривають чи виправдовують обвинуваченого, а також пом’якшують чи обтяжують його відповідальність; 3) виявляли причини вчинення  злочинів і умов, що сприяють цьому, вжили заходів щодо їх усунення³⁹.

Зазначені завдання конкретизовані у  п. 1.2 та 1.3. наказу Генерального прокурора  України № 4/1 гн від 20.04.04 р. – прокурори  всіх рівнів мають забезпечити безумовне  реагування на вчинені порушення  закону з часу надходження заяви, повідомлення про злочин до  прийняття остаточного рішення у справі; своєчасне поновлення порушення прав і законних інтересів учасників кримінального процесу, усунення їх причин, забезпечення відшкодування матеріальної та моральної шкоди.

Встановлений законом порядок порушення кримінальної справи, пред'явлення обвинувачення, обрання запобіжного заходу, виробництва окремих процесуальних дій зовсім не позбавляє їхніх виконавців ініціативи, прояви творчого ставлення до справи, інакше кажучи, не "формалізує" провадження у справі. Правильне застосування закону забезпечує успішне провадження у справі і разом з тим гарантує виконавців від помилок, які потім обертаються грубими порушеннями законності і призводять до істотного позбавлення чи обмеження прав і законних інтересів учасників процесу.

Практиці відомі непоодинокі випадки, коли через зневажливого ставлення  слідчих органів внутрішніх справ  і прокуратури до закону при розслідуванні  кримінальних справ про вбивства, зґвалтування та інших небезпечних  злочинах залучалися невинні особи, а винні в цей час безкарно робили нові тяжкі злочини. Це відбувалося насамперед через прагнення будь-якими засобами розкрити злочин, коли заявляє підозрюваними і обвинуваченими клопотання про виконання процесуальних дій, які б підтверджували їх непричетність до вчиненого злочину, ігнорувалися, порушувалися вимоги закону про повноту, всебічності та об'єктивності розслідування скоєного злочину⁴⁰.

Зрозуміло, кожна дія, виконана працівником  органів дізнання і слідчим, що відноситься  до виявлення обставин у справі, має істотне значення, але коли мова йде про зазначені вище процесуальних діях, то вимоги до дотримання законності при їх виконанні набувають винятково важливе значення, так як найменший відступ від встановленого порядку може спричинити за собою грубі порушення законності у кримінальному судочинстві.

2.2. Повноваження прокурора по нагляду за додержанням законів органами дізнання та досудового слідства.

З метою усунення, а  головне, попередження порушень кримінально-процесуальних норм, прав і законних інтересів громадян у сфері здійснення ОРД, дізнання та попереднього слідства прокурору надані суттєві повноваження. 

Вони сформульовані  в КПК, в ЗУ «Про прокуратуру», в наказах і вказівках Генерального прокурора. Ці повноваження неоднорідні за своїм змістом і призначенням, але підпорядковані єдиній меті - забезпеченню законності в стадії дізнання та досудового слідства.

Для здійснення нагляду  за додержанням законів органами дізнання та  досудового слідства прокурор наділений відповідними владно-розпорядчими  повноваженнями, характер яких зумовлений специфікою кримінально – процесуальної діяльності зазначених органів, які з метою швидкого і повного розкриття та розслідування злочинів, нерідко застосовують заходи процесуального примусу, обмежують конституційні права особи.

Реалізація владно-розпорядчих  повноважень під час здійснення нагляду за виконанням законів органами дізнання та досудового слідства дозволяє прокуророві своєчасно виявляти порушення законів, тож прокурорський  нагляд виступає гарантій законності в діяльності органів дізнання та досудового слідства.

Повноваження прокурора під  час нагляду за виконанням законів  органами дізнання та досудового слідства поділяються на:  1) повноваження, спрямовані на запобігання порушень законності (відвід слідчого, особи, що провадить дізнання, відмова у санкціонуванні слідчих дій, ненадання згоди на закриття кримінальної справи та ін.; 2) повноваження, спрямовані на виявлення порушень законності (перевірка прокурором матеріалів кримінальної справи, розгляд заяв, скарг учасників процесу, участь прокурора у слідчих діях та ін.; 3) повноваження, спрямовані на усунення порушень законності (скасування незаконних постанов слідчого, дача вказівок про проведення повторних слідчих дій, повернення справи для провадження додаткового розслідування та ін.). Крім цього, для притягнення осіб, які припустилися порушень закону, прокурор використовує повноваження, передбачені ст. 24 ЗУ «Про прокуратуру».

Відповідно до ст. 227 КПК України, при здійсненні нагляду за виконанням законів органами дізнання та досудового слідства, прокурор в межах своєї компетенції⁴¹: 1) вимагає від органів дізнання та досудового слідства для перевірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші відомості про вчинені злочини, хід дізнання, досудового слідства і встановлення осіб, які вчинили злочини; перевіряє не менш як один раз на місяць виконання вимог закону   про   приймання,   реєстрацію   і   вирішення   заяв  та повідомлень про вчинені або ті, що готуються, злочини; 2) скасовує незаконні і необґрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання; 3) дає письмові вказівки про розслідування злочинів, про обрання,  зміну або скасування запобіжного заходу,  кваліфікацію злочину, проведення окремих слідчих дій та розшук осіб, які вчинили злочини; 4) доручає органам дізнання виконання постанов про затримання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшук осіб, які вчинили злочини, виконання інших слідчих дій, а також дає вказівки про вжиття необхідних заходів для розкриття злочинів і виявлення осіб, які їх вчинили, по справах, що перебувають у провадженні прокурора або слідчого прокуратури; 5)  бере участь у провадженні дізнання та досудового слідства і в необхідних випадках особисто провадить окремі слідчі дії або розслідування в повному обсязі по будь-якій справі; 6) санкціонує проведення обшуку,  відсторонення  обвинуваченого  від посади та інші дії слідчого і органу дізнання у випадках, передбачених КПК; 7)продовжує строк розслідування у випадках і порядку, встановлених КПК; 7')  дає згоду або звертається до суду з поданням про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту, а також про продовження строку тримання під вартою в порядку, встановленому КПК; 8)  повертає кримінальні справи органам досудового слідства зі своїми вказівками; 9)  вилучає від органу дізнання і передає слідчому будь-яку справу,  передає справу від одного органу досудового слідства до іншого, а також від одного слідчого іншому з метою забезпечення найбільш повного і об'єктивного розслідування; 10) усуває особу, яка провадить дізнання, або слідчого від дальшого ведення дізнання або досудового слідства, якщо вони припустилися порушень закону при розслідуванні справи; 11)  порушує кримінальні справи або відмовляє в їх порушенні; закриває або зупиняє провадження в кримінальних справах; дає згоду на закриття кримінальної справи слідчим в тих випадках, коли це передбачено КПК; затверджує обвинувальні висновки (постанови), направляє кримінальні справи до суду; 12)  вирішує питання про допущення захисника до участі в справі.