Проблеми та перспективи прокурорського нагляду за законністю досудового розслідування

Головною вимогою, що пред'являється  до використання прокурором своїх повноважень, є те, що застосування кожного з  них має базуватися на вимогах  закону, бути обґрунтованим і мотивованим. Здійснюючи свої повноваження, прокурор не повинен обмежувати процесуальну самостійність слідчого, його відповідальність за повноту, всебічність та об'єктивність розслідування справи⁴².

Для виявлення порушень законів  в діяльності органів, які здійснюють дізнання та досудове слідство, прокурор використовує такі методи: 1) ознайомлення з матеріалами розслідування кримінальної справи; 2) участь у провадженні дізнання і досудового слідства; 3) розгляд скарг на дії слідчого та органу дізнання; 4) доручення керівникам органів досудового слідства та дізнання проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок; 5) участь у розгляді кримінальної справи в суді⁴³.  

Ознайомлення з матеріалами розслідування кримінальної справи може бути: а) шляхом безпосередньої перевірки і вивчення матеріалів справи. Прокурор на підставі п. 1 ст. 227 КПК має право витребувати від органів дізнання і досудового слідства для перевірки кримінальні справи, документи, матеріали про вчинені злочини. При ознайомленні з матеріалами кримінальної справи прокурор вивчає показання свідків, потерпілого, обвинуваченого, висновки експертизи та інші докази, робить висновок про повноту і всебічність розслідування, законність постанов, що виносить слідчий; б) заслуховування доповіді особи, яка проводить розслідування, про хід розслідування по справі в цілому, окремих її епізодів, тактики розслідування, а також перспективи розслідування. Під час доповіді прокурор може ознайомитися безпосередньо зі справою або з окремими її документами; в) ознайомлення прокурора з наглядовим провадженням по справі. У наглядовому провадженні знаходяться копії основних важливих процесуальних документів: постанови про порушення кримінальної справи, про пред'явлення обвинувачення, про міру запобіжного заходу, копії вказівок прокурора по справі та інші документи. Ознайомлення з матеріалами наглядового провадження дає прокурору можливість прослідити строки розслідування справи, пред'явлення обвинувачення, виконання окремих слідчих дій та ін.

Участь прокурора у проведенні дізнання та досудового слідства передбачає: а) його присутність при виконанні слідчим окремих важливих слідчих дій: огляді місця події, допит і свідків, потерпілого, обвинуваченого та інших. Однак активної участі у виконанні слідчих дій він не бере, а наглядає за тим, щоб слідчий точно дотримувався норм кримінально-процесуального закону; б) його  участь у проведенні  слідчим окремих слідчих дій. При цьому прокурор може ставити питання особам, яких допитують, пред'являти речові докази, документи та брати участь у проведенні інших слідчих дій; в) особисте проведення окремих слідчих дій по справах, що знаходяться у провадженні слідчого. Такі випадки виникають, коли прокурор має інформацію про порушення закону або є сумніви у правильності тих чи інших слідчих дій. Практика свідчить, що активна участь прокурора в розслідуванні злочинів допомагає слідчим якісно розслідувати кримінальні справи, значно зменшити порушення закону⁴⁴.

Порядок розгляду прокурором скарг на дії слідчого та органу дізнання регламентований КПК України. Так, ст. 110 КПК передбачає оскарження дій і постанов органів дізнання, а ст.ст. 215, 234, 235 КПК - оскарження дій слідчого. Крім норм КПК окремі питання організації розгляду скарг на дії слідчого і органів дізнання регламентовані наказами Генерального прокурора України від 20.04.04 р. за № 4/1 гн «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання та досудове слідство» і № 5 гн від 9.04.04 р., яким затверджено Інструкцію про порядок розгляду і вирішення звернень та особистого прийому громадян в органах прокуратури України.

Скарги на дії слідчого можуть бути подані як через слідчого, так і безпосередньо прокурору. Прокурор на протязі трьох днів після одержання скарги зобов'язаний розв'язати її і про результати повідомити скаржника. Відмова у задоволенні скарги має бути мотивованою (ст. 235 КПК). Скарга і копія повідомлення про результати її вирішення приєднуються до справи.

Рішення прокурора по скарзі може бути оскаржене вищестоящому прокуророві, а у випадках, передбачених законом, - до суду. При перевірці скарги прокурор знайомиться з матеріалами кримінальної справи, опитує заявника і інших осіб, вимагає пояснень від працівників органів дізнання і слідчих, а за необхідності проводить окремі слідчі дії. Під час перевірки скарги прокурор може виявити порушення закону, які  допустили органи дізнання або слідчі.  При цьому прокурор зобов’язаний ужити заходів щодо усунення порушень закону і повідомити заявника.

Відповідно до вимог  ст. 30 ЗУ «Про прокуратуру» прокурор має право у необхідних випадках доручити керівникам органів досудового слідства, дізнання проведення у підвідомчих їм підрозділах перевірок з метою виявлення і усунення порушень закону. Такі вимоги прокурора є обов'язковими для виконання керівниками цих органів (ст. 8 ЗУ «Про прокуратуру»).

По виявлених порушеннях керівники органів досудового слідства і дізнання повинні вжити заходи реагування, про що повідомити прокурора. За необхідності прокурор може витребувати матеріали перевірки для ознайомлення і адекватності оцінки вжитих заходів.

До основних засобів  усунення прокурором порушень законності відносяться його постанови та  вказівки.

Вказівки прокурора, його заступника органам, які проводять ОРД, дізнання і досудове слідство щодо порушення кримінальних справ і провадження розслідування, які даються відповідно до кримінально-процесуального законодавства, є обов’язковими для цих органів. Оскарження вказівок вищестоящому прокуророві не зупиняє їх виконання (ч. 3 ст. 227 КПК України). Виняток складають випадки, передбачені ч. 2 ст. 114 КПК України; коли йдеться про незгоду слідчого із вказівками прокурора: 1) про притягнення як обвинуваченого; 2) про кваліфікацію злочину; 3) про обсяг обвинувачення; 4) про направлення справи для віддання обвинуваченого суду; 5) про закриття справи. Слідчому надано право не виконувати цих вказівок і передати справу вищестоящому прокуророві з письмовим викладенням своїх заперечень (ч. 2 ст. 114, ч. З ст. 227 КПК України).

Ефективним засобом  попередження порушень прав і законних інтересів громадян в кримінальному процесі є санкціонування  прокурором деяких дій органів досудового слідства.

Кримінально-процесуальне законодавство містить вичерпний  перелік випадків, коли для прийняття  і реалізації рішень слідчого необхідно отримати санкцію чи згоду прокурора або затвердження ним відповідних рішень⁴⁵.

Йдеться, зокрема, про  такі випадки, закріплені в КПК України: відправлення заарештованого етапом до місця провадження слідства (ч.3 ст.139); відсторонення обвинуваченого від посади (ст. 147); проведення обшуку, за винятком житла чи іншого володіння особи (ч.3 ст. 177); виїмки документів, що складають державну таємницю (ч.3 ст. 178).

Згода прокурора необхідна: на закриття кримінальної справи внаслідок  зміни обстановки (ст. 7); на звільнення особи від  відповідальності в порядку ст.ст. 7-10, 111; на застосування, скасування або заміну запобіжного заходу обраного прокурором, крім взяття особи під варту (ч. 4 ст. 165), на обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту (ч.2 ст.165-2), на продовження строків тримання під вартою (ч.1 ст. 165-3), на накладення арешту на кореспонденцію і зняття інформації з каналів зв'язку (ч.4 ст. 187), направлення обвинуваченого на судово-медичну або судово-психіатричну експертизу (ст. 205).

Прокурор затверджує: постанову органа дізнання про передачу справи слідчому (ч.1 ст.104), постанову про направлення справи для провадження досудового слідства (ст.109), постанову слідчого про ексгумацію трупа (ч.2 ст. 192); постанову слідчого про визначення обвинуваченому та його захиснику терміну для ознайомлення з матеріалами справи, якщо вони явно намагаються затягнути закінчення справи (ч. 6 ст.); постанову про направлення справи до суду для вирішення питання про застосування примусових заходів медичного характеру (ст. 418); обвинувальний висновок (ст. 229).

Прокурор також продовжує  терміни попереднього слідства (ст. 120), відновлює слідство по закритій справі (ст. 216).

Для більш детального розгляду питання, щодо повноважень  нагляду прокурора  за додержанням законів органами ОРД, дізнання та досудового слідства, було би логічно виділити такі етапи прокурорського надзору як : 1) нагляд за додержанням законів при прийманні, реєстрації та вирішенні заяв і повідомлень про злочини органів; 2) нагляд за додержанням законів при порушенні кримінальної справи, зупинення досудового слідства, закінченні провадження по кримінальній справ та ії закритті; 3) нагляд за додержанням законів при притягненні особи як обвинуваченого; 4) нагляд за додержанням законів при застосуванні запобіжного заходів та продовження термінів досудового слідства і тримання під вартою. Докладніше, ці повноваження будуть розглянуті у наступних главах.

2.2.1. Нагляд за  додержанням законів при прийманні,  реєстрації та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, а також і обґрунтованість прийнятих рішень.

Суть прокурорського нагляду за додержанням законів  при прийманні, реєстрації та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, а також  обґрунтованності прийнятих рішень, полягає в тому, що прокурор зобов’язаний засобами прокурорського нагляду запобігати, виявляти та усувати допущені порушення закону.

Систематичного нагляду  вимагає порядок приймання, реєстрації та вирішенні заяв і повідомлень про злочини, оскільки недосконалість законодавчого регулювання роботи з заявками, повідомленням про злочини часто призводить до приховування злочинів, до незаконної відмови у порушенні кримінальних справ та інших зловживань. Слушною є пропозиція про врегулювання розгляду заяв і повідомлень про злочини відповідним законом⁴⁶.

Своєчасне та правильне  додержання вимог законодавства  про приймання, реєстрацію та вирішення  правоохоронними органами України  заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, забезпечує не лише швидке та повне розкриття злочину, але й є гарантією обґрунтованого притягнення до кримінальної відповідальності осіб, винних у вчиненні злочину, та запобіганню випадків притягнення невинуватих осіб.

При організації такого нагляду потрібно забезпечувати  комплексний підхід, використовувати дані органів державного нагляду та контролю, повідомлення засобів масової інформації, звернення громадян, дані лікувальних закладів і судово-медичних бюро, підприємств, установ, організацій тощо; практикувати проведення відповідних звірок.

Питання ефективності реалізації прокурором наданих йому повноважень щодо нагляду за законністю вирішення заяв та повідомлень про злочини досліджувались у роботах Ю. М. Грошевого, В. С. Зеленецького,  О. Р. Михайленка, В. Т. Нора, Д. П. Письменного, В. Д. Финька та інших. Однак необхідно зазначити, що в юридичній літературі  не існує єдності поглядів щодо критеріїв удосконалення прокурорського нагляду за додержанням законів при вирішенні заяв і повідомлень про злочини. Метою цієї глави є висвітлення окремих теоретичних аспектів удосконалення тактики та методики прокурорського нагляду на початковому етапі кримінального процесу.

Для забезпечення результативності методики прокурорського нагляду за законністю розгляду заяв і повідомлень  про злочини необхідно насамперед встановити головне : як  повно та своєчасно  прокурор виявляє допущені порушення законності  і чи правильно на них реагує.

Прокурорський нагляд за законністю діяльності органів дізнання і досудового слідства розпочинається, коли посадовим особам стає відомо про вчинений злочин. З цього моменту прокурор здійснює нагляд за законністю додержання строків, визначених для перевірки повідомлень про злочини, а також за законністю й обґрунтованістю порушення або відмови в порушенні кримінальної справи⁴⁷.

Найбільше порушень закону відбувається на етапі реєстрації заяв і повідомлень про злочини. Йдеться передусім про їх приховування від реєстрації.

Відтак, зусилля вчених, законодавців та практиків  спрямовуються  на усунення цього негативного явища  в діяльності правоохоронних органів⁴⁸. На думку В.Т. Маляренко, однією з причин масового приховування злочинів від реєстрації є вимога закону щодо швидкого і а повного розкриття злочину, забезпечення невідворотності кримінальної відповідальності. Він слушно зауважує, що в новому процесуальному законодавстві не потрібно ставити завдання про притягнення кожного, хто вчинив злочин, до кримінальної відповідальності, про забезпечення швидкого та повного розкриття злочинів⁴⁹.

Кримінально-процесуальна діяльність з розгляду заяв і повідомлень про злочини хоч і зачіпає права та законні інтереси людини, однак не знайшла достатньої законодавчої регламентації⁵⁰. На сьогодні не прийнято спеціального закону щодо розгляду заяв і повідомлень про злочини. Тому правовою базою організації їх приймання та реєстрації є норми КПК України (ст.ст. 94,95,96) й відомчі інструкції. Наприклад, такі як Інструкція про порядок приймання, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв та повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, затверджена наказом Міністра внутрішніх справ України від 14 квітня 2004 року № 400, Інструкція про порядок приймання, реєстрації, обліку та розгляду в підрозділах податкової міліції заяв, повідомлень та іншої інформації про злочини, затверджена наказом голови Державної податкової адміністрації України від 24 червня 1998 року № 304, Інструкція з діловодства в органах прокуратури України, затверджена наказом Мінерального прокурора України від 28 грудня 2002 року № 90 тощо.

Перевірці законності й обґрунтованості приймання, реєстрації та обліку заяв і повідомлень про злочини має передувати певна підготовка, що полягає у детальному вивченні відповідних нормативних актів, вказівок Генерального прокурора України, а також ознайомлення зі спеціальною літературою, методичними посібниками, рекомендаціями.

Прокурору, який здійснює нагляд, необхідно ознайомитися з великим масивом первинних облікових документів і матеріалів перевірок, що знаходяться насамперед у піднаглядних органах, зробити запит про необхідну інформацію в інших установах.

Тактика і методика виявлення  порушень закону під час приймання, реєстрації, перевірки та вирішення заяв і повідомлень про злочини дають змогу прокурору використовувати будь-які необхідні, на його погляд, прийоми. Передусім прокурор перевіряє не рідше разу на місяць всі заяви і повідомлення про злочини, що надійшли до органів внутрішніх справ, журнали про їх реєстрацію і подальше спрямування. У межах своїх повноважень прокурор перевіряє виконання законів про: приймання заяв і повідомлень про злочини всіма органами (посадовими особами), які відповідно до КПК України мають право їх розглядати; своєчасну, повну та правильну реєстрацію заяв і повідомлень про злочини; повну перевірку джерел інформації, що надійшла; законність та обґрунтованість прийнятих за заявами і повідомленнями рішень.