Проблеми та перспективи прокурорського нагляду за законністю досудового розслідування

§2.2.2. Нагляд прокурора за додержанням  законів при порушенні,               зупиненні,  закінченні провадження та закриті кримінальної справ

Порушення кримінальної справи є відповідальною стадією кримінального судочинства. Законне, обгрунтоване і своєчасне порушення кримінальної справи є одним з необхідних умов як швидкого і повного розкриття злочину, так і його повного, об'єктивного та всебічного розслідування. І навпаки, незаконне, необгрунтоване, несвоєчасне порушення кримінальної справи призводить до втрати доказів скоєного, до зниження актуальності події скоєного злочину, а в кінцевому результаті - до залишення безкарними осіб, які вчинили злочини, в тому числі й особливо небезпечні, такі як бандитські нальоти, умисні вбивства, розбійні напади, грабежі та інші тяжкі злочини.

М. М. Михеєнко, В. В. Молдован і В.П. Шибіко зазначають: «Порушення кримінальної справи є першою стадією  кримінального процесу в Україні. У цій стадії компетентні органи повинні встановити наявність чи відсутність передбачених законом приводів і підстав для того, щоб прийняти рішення про порушення або відмову в порушенні кримінальної справи. Крім того, при можливості з’ясовується  наявність чи відсутність обставин, що виключають провадження у кримінальній справі і, отже, є підставою для відмови в її порушенні»⁵⁹.

В. М. Тертишник характеризує порушення кримінальної справи як акт  застосування процесуального права, що відкриває загальну можливість провадження всіх без винятку слідчих дій та застосування засобів примусу; як початкову стадію кримінального процесу, зміст якої становить відповідна діяльність: прийняття, реєстрація, розгляд, перевірка заяв та повідомлень про злочини, прийняття за ними рішень, з’ясування  питання про наявність або відсутність підстав для порушення кримінальної справи⁶⁰.

Відповідно до статті 94 КПК України приводами до порушення  кримінальної справи є: 1) заяви або повідомлення підприємств, установ, організацій, посадових осіб, представників влади, громадськості або окремих громадян; 2) повідомлення представників влади, громадськості або окремих громадян, які затримали підозрювану особу на місці вчинення злочину або з поличним; 3) явка з повинною; 4) повідомлення, опубліковані в пресі; 5) безпосереднє виявлення органом дізнання, слідчим, прокурором або судом ознак злочину.

Вивчення практики свідчить, що багато заяв і повідомлення про злочини  не отримують належного реагування з-за несвоєчасного порушення кримінальних справ⁶¹. Наприклад, при перевірці нерозкритих злочинів, скоєних в окремих областях України, встановлено, що лише п'ята частина з цих справ порушена в день скоєння злочину, хоча в заявах і повідомленнях містилися достатні дані про скоєні злочини.

Не менш небезпечна й інша крайність - це непродумане, поспішне порушення  справи, що тягне за собою незаконні  і необгрунтовані затримання і арешти, обшуки і виїмки, необгрунтоване пред'явлення  звинувачення, а в кінцевому рахунку - незаконне і необгрунтоване засудження громадян. Цей критерій був введений Інструкцією МВС СРСР № 249⁶², узгодженої з Прокуратурою Союзу РСР. Органи дізнання і слідчі, прагнучи швидше відзвітувати перед керівництвом про розкриття злочинів, допускали нерідко незаконне і необгрунтоване порушення кримінальних справ. Цей критерій не витримав випробування часом і в тому ж порядку був перенесений на момент пред'явлення обвинуваченому обвинувачення. Однак і цей критерій виявився недосконалим: якщо з його введенням помітно знизилася кількість незаконних та необгрунтованих рішень про порушення кримінальних справ, то, починаючи з 1981 р., стало помітно зростати кількість осіб, необгрунтовано залучених до кримінальної відповідальності. Істотні зміни у визначенні критерію розкриття злочину були внесені спільним вказівкою Генерального прокурора СРСР і Міністра внутрішніх справ «Про запровадження єдиного критерію оцінки розкритого злочину та внесення змін до Інструкції про єдиний облік злочинів»⁶³. Відповідно до цих вказівок злочин слід вважати розкритим лише тоді, коли у кримінальній справі закінчено виробництво і прокурор затвердив обвинувальний висновок. Цей критерій є чинним і на сьогодні. Введення нового критерію відразу ж позначилося на стані розкриття злочинів. Якщо до 1988 р. нерозкритими значилися б-7% від загального числа зареєстрованих злочинів, то в наступні роки ця кількість зросла до 40-50%, що приблизно правильно відображає стан розкриття злочинів.

Незважаючи на досить істотне зниження кількості необгрунтованих  і незаконних постанов про порушення кримінальної справи, тим не менше органи дізнання і слідства, особливо органи дізнання, беруть ще чимало незаконних рішень про порушення кримінальних справ, багато з яких скасовуються прокурорами⁶⁴.

Оцінюючи процесуальні наслідки необгрунтованого порушення справ, не можна не звернути увагу на вельми істотне збільшення числа кримінальних справ, повернутих судами на додаткове розслідування за клопотанням прокурора, переконався в ході судового засідання у відсутності достатніх підстав для обвинувального вироку. Велика частина таких справ згодом була припинена за реабілітуючими підставами, багато хто з них були припинені без виконання будь-яких слідчих дій. Із загального числа закінчених розслідуванням кримінальних справ щороку припиняються виробництвом близько 25%, у тому числі близько 10% припиняються за відсутністю події та складу злочину. Близько 5% справ припиняється внаслідок недоведеності участі обвинуваченого у вчиненні злочину і внаслідок зміни обстановки.

Спеціальна ст. 100 КПК присвячується прокурорському нагляду за законністю та обгрунтованістю порушення кримінальних справ. Досить докладна правова регламентація порушення кримінальної справи підкреслює важливе процесуальне значення цієї стадії. Ця стадія, безпосередньо пов'язана з додержанням конституційних прав недоторканості особи і житла, презумпції невинуватості, а з іншого боку - забезпеченням основоположного принципу кримінального процесу про невідворотність покарання за скоєний злочин.

Регулюючи порядок порушення кримінальних справ, законодавець наказує суб'єктам виконання цих процесуальних дій давати попередню оцінку як приводів, так і підстав, що дають можливість винести законне і обгрунтоване постанову про порушення кримінальної справи⁶⁵.

Для законного, обгрунтованого і своєчасного порушення кримінальних справ необхідно враховувати достовірність і переконливість приводів до порушення справи, а також достатність фактичних даних, що вказують на ознаки злочину. Даючи перелік приводів до порушення кримінальної справи, законодавець обмежується їх перерахуванням. Їх оцінка є прерогативою суб'єктів порушення кримінальних справ. Багато заяв і листів громадян, а також повідомлень громадських організацій та державних органів містять часом неправдоподібні відомості, особливо листи і заяви громадян анонімного характеру, що не завжди враховується слідчими, органами дізнання і прокурорами; не завжди обгрунтованими з правової позиції є надходять до правоохоронних органів повідомлення і від державних органів і громадських організацій.

Прокурор має здійснювати  нагляд за законністю порушення кожної кримінальної справи, запобігати зволіканню з її порушенням за наявності очевидних  ознак злочину, а також негайно  скасовувати незаконні постанови, у тому числі за малозначними фактами, які лише формально містять ознаки злочину.

Прокурорський нагляд у  стадії порушення кримінальних справ  є однією з істотних гарантій законності в кримінальному процесі, що забезпечують дотримання конституційних прав недоторканності  особистості, житла, презумпції невинності і т.д.

Завданнями прокурорського нагляду в цій стадії процесу  є забезпечення: 1) повної реєстрації заяв та повідомлень про підготовлені і вчинювані злочини; 2) дотримання строків реєстрації і вирішення  заяв і повідомлень про злочини; 3) перевірки заяв і повідомлень про злочини засобами, визначеними законом; 4) прийняття законних і обґрунтованих рішень по заявах і повідомленнях про злочини; обов’язкове повідомлення про наслідки вирішення таких заяв і повідомлень зацікавлених осіб із роз’ясненням порядку оскарження прийнятого рішення;  5) вжиття заходів до усунення порушень закону, причин і умов, що їм сприяли; притягнення винних посадових осіб до встановленої законом відповідальності; 6) прав і законних інтересів учасників процесу⁶⁶.

Частина 2 ст. 94 КПК передбачає, що для порушення кримінальної справи крім приводу потрібна ще підстава — достатні дані, що вказують на ознаки злочину. У стадії порушення кримінальної справи, як правило, відсутня вичерпна інформація про всі елементи складу злочину. Якщо визнати підставою до порушення кримінальної справи склад злочину, то незаконним стане кожний випадок порушення кримінальної справи за нерозкритим злочином, адже доки не встановлено, хто вчинив злочин – немає суб’єкту, обов’язкової ознаки будь-якого складу злочину. Цілком може виявитися, що суспільно небезпечну дію вчинила особа, яка не є суб’єктом злочину (наприклад, неосудна).

На основі аналізу  чинного законодавства В.Т. Маляренко  та І.В. Вернідубов виклали такі загальні правила порушення кримінальної справи, яких мають додержуватись всі органи і посадові особи уповноважені прийняти такі рішення: 1) це може зробити лише належний суб’єкт (прокурор, слідчий, орган дізнання, суд, суддя); 2) тільки за наявності передбачених законом привидів та достатніх для цього підстав; 3) лише за відсутності обставин, які виключають  провадження у справі, передбачених ст. 6 КПК;  4) тільки на підставі ретельно перевірених фактичних даних; 5) як за фактом вчиненого злочину, так і проти конкретної особи у зв’язку з наявністю в її діях складу злочину; 6)  рішення про порушення кримінальної справи має охоплювати  всі виявлені на момент його прийняття епізоди злочинної діяльності й усіх причетних до неї осіб; 7) рішення має бути прийняте своєчасно й обов’язково в межах установлених законом строків; 8) прийняття можливості (чи неможливості) розкрити злочин, від позиції потерпілого, фізичних або юридичних осіб, які заявили  (повідомлень); 9) рішення про порушення кримінальної справи у будь-якому випадку має бути оформлене документально в особливому процесуальному акті, який спеціально виноситься для констатації факту, змісту і наслідків прийнятого рішення. Крім того, для деяких злочинів існують ще й  спеціальні правила порушення кримінальних справ,  зокрема, для злочинів, перелічених у ч. 1 ст. 27 КПК⁶⁷.

Нагляд прокурора за законністю порушення кримінальних справ тісно пов’язаний з наглядом за законністю відмови у порушенні  справи.

При відсутності підстав  до порушення кримінальної справи слідчий  або особа, яка провадить дізнання, а також прокурор виносять постанову про відмову в порушенні кримінальної справи (ст. 99 КПК). Про прийняте рішення повинні бути повідомлені громадяни, громадські організації та державні органи, від яких надійшла заява або повідомлення про вчинений злочин. Проте на практиці ця вимога закону не завжди дотримується, не кажучи вже про те, що часто зацікавленим особам не роз'яснюється порядок оскарження рішення про відмову в порушенні кримінальної справи. Зацікавлені особи дізнаються про прийняте рішення нерідко лише тоді, коли самі звертаються в ці органи, щоб навести довідки про долю своїх заяв або повідомлень.

При оцінці обґрунтованості  рішень про відмову в порушенні  кримінальної справи прокурори мають  виходити з такого: чи всі наведені в заяві  (повідомленні) обставини перевірялися; яка якість перевірки, зокрема, чи були одержані пояснення від осіб, указаних у заяві; чи інші відомості, в яких виникла потреба; чи витребувані необхідні документи; чи достатньо повно у поясненнях та документах відображені обставини, які підлягають перевірці; чи наявні суперечності в матеріалах перевірки, і якщо є, то чи вжиті необхідні заходи до їх з’ясування; чи правильною є оцінка одержаних при перевірці даних, на підставі яких відмовлено в порушенні кримінальної справи, чи правильно застосований закон.⁶⁸

Перевіряючи постанову  про відмову в порушенні кримінальної справи, прокурор одночасно знайомиться  з матеріалами, на підставі яких було прийнято відповідне рішення. Якщо прокурор дійде висновку, що таких матеріалів недостатньо для прийняття обґрунтованого рішення, він скасовує постанову слідчого, органу дізнання і доручає перевірку слідчому (органу дізнання) або сам проводить додаткову перевірку чи порушує кримінальну справу.

Відповідно до встановлених правил прокурор зобов'язаний перевіряти матеріали про відмову в порушенні кримінальної справи 1 раз на місяць. Тим часом нагляд повинен бути не епізодичним, а постійно діючим, по кожному без винятку матеріалу з відмовою в порушенні кримінальної справи. У зв'язку з цим було б доцільним в законодавчому порядку встановити такий порядок, щоб кожне постанову про відмову в порушенні кримінальної справи було санкціоновано прокурором⁶⁹.

Загальними умовами  для зупинення досудового слідства є: наявність достовірних даних, які свідчать про вчинення злочину, виконання всіх необхідних і можливих слідчих дій у відсутності обвинуваченого; необхідність вжиття всіх заходів по збереженню доказів, забезпеченню цивільного позову і конфіскації майна.

Іншими умовами є:  обов'язковість оголошення розшуку обвинуваченого, якщо місце його знаходження невідоме (п. 1 ст. 206 КПК України); встановлення факту тимчасового тяжкого захворювання обвинуваченого (п. 2 ст. 206 КПК України); виконання всіх необхідних і можливих слідчих дій для встановлення особи, що вчинила злочин (п. З ст. 206 КПК України). Досудове слідство зупиняється мотивованою постановою слідчого, копія якої направляється прокуророві (ч. 4 ст. 206 КПК України).

Нагляд за законністю і обґрунтованістю зупинення досудового слідства передбачає: 1) вивчення прокурором кожної зупиненої провадженням кримінальної справи і заведеної у випадках її зупинення за ст. 206 КПК оперативно-розшукової справи; 2) систематичне узагальнення прокурором спільно з начальником слідчого відділу практики зупинення досудового слідства і провадження ОРЗ по таких справах з метою виявлення помилок, яких припускаються слідчі, та недоліків в діяльності підрозділів, здійснюючих оперативно-розшукову діяльність по зупинених провадженням кримінальних справах; 3) регулярне витребування від відповідного органу дізнання інформації про результати виконання плану ОРЗ по розшуку обвинуваченого або встановленню особи, яка вчинила злочин; 4) періодичне доручення органам досудового слідства, дізнання, органів внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, проведення у підпорядкованих їм підрозділам перевірок виконання доручень слідчого і вказівок прокурора про розшук обвинувачених або встановлення осіб, які вчинили злочин⁷⁰.