Банковская система России

Служащие АСВ могут  входить в состав временной администрации, назначаемой Банком России, для управления проблемными кредитными организациями (п. 2 ст. 19 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"). Таким образом, АСВ выполняет некоторые "квазиуправленческие" функции и вместе с Банком России занимается деятельностью по стабилизации банковской системы. Таким образом, АСВ занимает промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой.

Сейчас также ведутся  законопроектные работы по дальнейшему  изменению компетенции АСВ. В  частности, ведутся дискуссии о  предоставлении АСВ права на самостоятельное проведение проверок кредитных организаций. Указанные обстоятельства позволяют предположить, что в недалеком будущем АСВ приобретет все необходимые признаки органа государственного управления. Учитывая изложенное, представляется возможным сохранить двухуровневую структуру банковской системы Российской Федерации, условно поместив АСВ на ее первый уровень.

Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической  деятельности (Внешэкономбанк)" была создана путем реорганизации в форме преобразования Банка внешнеэкономической деятельности СССР в соответствии с Федеральным законом от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ "О Банке развития"⁶³. Банк развития имеет публично-правовые цели, закрепленные в ч. 1 ст. 3 Закона о Банке развития (обеспечение повышения конкурентоспособности экономики РФ, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной названным Законом деятельности по реализации проектов в России и за рубежом, в том числе с участием иностранного капитала, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства). Банк развития осуществляет 22 основные функции, перечисленные в ч. 3 ст. 3 Закона, большинство из которых также носят публичный характер, при этом Внешэкономбанк вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, установленных ч. 1 ст. 3 Закона, и соответствующую этим целям. Прибыль Внешэкономбанка, полученная по результатам его деятельности, направляется в фонды Внешэкономбанка и используется также исключительно для достижения целей, установленных ч. 1 ст. 3.

Банк развития имеет  право осуществлять предусмотренные  ч. 4 ст. 3 Закона банковские операции, при  этом правовой статус и деятельность Внешэкономбанка регулируются специальным  законом, иными федеральными законами и принятыми на их основе нормативными правовыми актами Российской Федерации. Законодательство о банках и банковской деятельности распространяется на деятельность Внешэкономбанка в части, не противоречащей Закону о Банке развития, и с учетом установленных им особенностей.

На Внешэкономбанк не распространяются положения законодательства о банках и банковской деятельности, регулирующие порядок: государственной  регистрации кредитных организаций  и выдачи им лицензий на осуществление  банковских операций; ликвидации или реорганизации кредитных организаций;  предоставления информации о деятельности кредитных организаций;  осуществления отдельных видов банковских операций и сделок в случае противоречия порядка, установленного законодательством о банках и банковской деятельности, Закону о Банке развития; обеспечения требований устойчивости и финансовой надежности кредитных организаций, соблюдения иных обязательных требований и нормативов.

Как правильно, на наш  взгляд, считает Ю.И. Плохута-Плакутина  о том, что Банк развития является, прежде всего, публичным банком, свидетельствует и тот факт, что основные направления и показатели инвестиционной и финансовой деятельности Внешэкономбанка, количественные ограничения на привлечение заемных средств, лимиты, основные условия, порядок и сроки предоставления кредитов и займов, участия в уставном капитале хозяйственных обществ, выдачи гарантий устанавливаются в меморандуме о финансовой политике Внешэкономбанка, утверждаемом Правительством РФ⁶⁴.

В качестве одного из элементов  денежно-кредитной сферы России необходимо оценивать и кредитные потребительские кооперативы, действующие на основе Федерального закона от 7 августа 2001 г. "О кредитных потребительских кооперативах граждан", в большей мере тяготеющие к банковской деятельности, а, следовательно, к банковской системе России.

Согласно ст. 3 данного Закона кредитный потребительский  кооператив граждан - институт, созданный  гражданами, добровольно объединившимися  для удовлетворения потребностей в  финансовой взаимопомощи. Кредитные  потребительские кооперативы граждан могут создаваться по признаку общности места жительства, трудовой деятельности, профессиональной принадлежности или любой иной общности граждан⁶⁵.

Федеральное законодательство ограничивается лишь общими фразами в части, касающейся государственного регулирования кредитных потребительских организаций. Установлено, например, что государственное регулирование деятельности кредитных потребительских кооперативов и их союзов осуществляется в форме регистрации кредитных кооперативов и их союзов, контроля за их деятельностью и применения мер ответственности при несоблюдении ими требований законодательства РФ. Федеральное законодательство устанавливает: регулирование деятельности кредитных кооперативов и их союзов должен осуществлять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ст. ст. 1, 4, 27 Федерального закона "О кредитных потребительских кооперативах граждан"). Однако, какой именно государственный орган является "уполномоченным", федеральное законодательство не уточняет.

 Таким образом, к субъектам банковской системы, не указанным в законе о банках относятся Бюро кредитных историй, Федеральная служба по финансовым рынкам, Ассоциации или союзы кредитных организаций, Агентство по страхованию вкладов, Государственная корпорация "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" кредитные потребительские кооперативы.

3. Проблемы государственного  регулирования законодательной  регламентации банковской системы   России

3.1. Органы, осуществляющие  регулирование банковской системы

На наш взгляд  следует согласиться с Я.А. Гейвандовым,⁶⁶ который выделяет следующие основные направления государственного регулирования банковской системы и банковской деятельности в России:

а) законотворчество, в процессе которого федеральные органы законодательной власти устанавливают правовые нормы, регулирующие организацию банковской системы и механизм ее функционирования, статус, функции и полномочия Банка России, порядок создания, регистрации и лицензирования кредитных организаций, порядок осуществления банковской деятельности, а также порядок осуществления банковского регулирования, надзора и контроля;

б) подзаконное  нормотворчество уполномоченных федеральных  государственных органов, развивающих  и дополняющих федеральное банковское законодательство;

в) регистрацию  и лицензирование деятельности конкретных кредитных организаций, филиалов и  представительств иностранных банков, оформление разрешений на использование  иностранного капитала при создании кредитных организаций в РФ, согласование сделок с долями (акциями) кредитных организаций;

г) денежную эмиссию, банковское регулирование, включая  инструменты и методы денежно-кредитной  политики, установление обязательных экономических нормативов;

д) осуществление  государственного контроля и надзора  за банковской системой и банковской деятельностью (контрольная деятельность Государственной Думы РФ за Банком России, контрольная деятельность Счетной палаты РФ, надзорно-контрольная деятельность Банка России, Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, Государственного комитета РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Агентства по реструктуризации кредитных организаций);

е) принятие судами судебных решений по вопросам банковской деятельности, банкротства, ликвидации кредитных организаций, назначения арбитражных управляющих и т.п.

С учетом изложенного, государственное регулирование  банковской системы России - это  комплексное политическое, экономическое  и юридическое явление, находящееся  в неразрывной связи со всей денежно-кредитной сферой России и ее регулированием. В основе юридического аспекта этой проблемы лежат правовые нормы конституционного, банковского и гражданского законодательства. Конституция РФ и федеральное законодательство упоминают о "финансовом, валютном, кредитном регулировании", "финансовой и кредитной политике", "кредитной и денежной политике", "денежно-кредитной системе", "денежно-кредитной политике", "денежно-кредитном регулировании", но не раскрывают содержание этих понятий (ст. ст. 71, 114 Конституции Российской Федерации; Федеральный закон "О Центральном банке РФ (Банке России)").

Я.А. Гейвандов считает, что серьезной причиной, порождающей проблемы в банковской сфере России, является отсутствие правовых норм, устанавливающих взаимосвязанную систему институтов, образующих единый согласованный механизм регулирования денежно-кредитных отношений, разграничивающих их компетенцию, определяющих порядок взаимодействия и распределения ответственности между ними⁶⁷. В результате создаются условия, порождающие внутрисистемные противоречия.

О существовании  особого рода государственных органов  денежно-кредитного регулирования  упоминает не только Конституция  РФ, но и федеральное бюджетное  законодательство. Согласно ст. 151 БК РФ⁶⁸, Банк России признается органом денежно-кредитного регулирования. Однако и Правительство России в соответствии с п. "б" ст. 114 Конституции РФ тоже "обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики", которую в реальности невозможно отделить от политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, осуществляемой Банком России. В то же время, как отмечает В.В. Елизарова⁶⁹ из ст. 75 Конституции России следует, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, включая Правительство России. Некоторая нестыковка конституционных правовых норм, регулирующих компетенцию Правительства России и Банка России в денежной и кредитной сфере, очевидна. Неслучайно банковское законодательство более осторожно формулирует место и роль Банка России и Правительства России в процессе осуществления единой государственной денежно-кредитной политики и в процессе реализации государственной функции по защите и обеспечению устойчивости рубля. Так, в федеральном банковском законодательстве установлено, что разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля, - функция Банка России, осуществляемая им во взаимодействии с Правительством России (ст. ст. 4, 5, 18 Федерального закона "О Центральном банке РФ (Банке России)");

Взаимодействие  Банка России и Правительства  России с другими органами государственной  власти основывается также на конституционных правовых нормах, устанавливающих статус и полномочия Президента России как главы государства, являющегося гарантом Конституции России и принимающего меры по охране суверенитета, независимости и государственной целостности России, а также обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ).

Президент России, кроме того, имеет и иные полномочия в денежно-кредитной сфере, обусловленные  его статусом гаранта Конституции  России и реализуемые путем издания нормативных правовых актов в форме указов.

Опосредованное  регулирующее воздействие Президента РФ на денежно-кредитную сферу проявляется  также при представлении Государственной  Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Банка  России и при постановке вопроса об освобождении его от должности (ст. 83 Конституции РФ).

Государственные регулирующие полномочия в денежной и кредитной сфере выражаются также в принятии Государственной  Думой Федерального Собрания Российской Федерации федеральных законов, их одобрении Советом Федерации и подписании Президентом России⁷⁰.

Серьезное влияние  на государственную денежную и кредитную  политику оказывает Государственная  Дума, к ведению которой отнесено назначение на должность и освобождение от должности Председателя и членов Совета директоров Банка России, а также реализация иных функций, предусмотренных Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)".

Функционирование  банковской системы России, как и  всей денежно-кредитной сферы, зависит  и от деятельности судебных органов. От эффективности правосудия, осуществляемого ими по конкретным делам, непосредственно зависит реализация на практике режима конституционной законности в денежно-кредитной сфере, защита интересов государства, прав и законных интересов физических и юридических лиц. Судебная практика, вне всяких сомнений, непосредственным образом корректирует практику самой банковской деятельности и должна способствовать обеспечению законности в банковской сфере.

Существенное  влияние на банковскую деятельность в Российской Федерации оказывают толкование и разъяснение правовых норм высшими судебными органами России.

Таким образом, следуя логике Конституции России и  федерального законодательства, наиболее общие полномочия и ответственность  за состояние денежно-кредитной сферы возложены на федеральные органы государственной власти (Президент России, Федеральное Собрание России, Правительство России, Банк России). Что же касается непосредственного регулирования деятельности субъектов денежно-кредитных отношений, то по смыслу Конституции России часть таких полномочий возлагается на Правительство России, другая часть - на Банк России, а третья должна иметь совместный для Правительства России и Банка России характер. Однако, как справедливо отмечает В.С. Загашвили федеральное законодательство до настоящего времени не устанавливает детальное разграничение компетенции и ответственности Правительства России и Банка России в денежно-кредитной сфере⁷¹.