Гарантии защиты прав и интересов детей - граждан России при их усыновлении иностранными гражданами

Автором Декларации о правах ребенка являлся К.Н. Вентцель, русский теоретик так называемого свободного воспитания30. В проекте он четко сформулировал основные социально-экономические, политические и экономические права и свободы ребенка. Приведем некоторые из них. Так, «каждый ребенок независимо от социального положения родителей имеет право на существование, то есть ему должна быть обеспечена определенная сумма жизненных условий; забота об этом лежит на родителях, обществе в целом, на государстве;

- каждый ребенок любого возраста - есть определенная личность. Ни  в коем случае он не может  считаться ни собственностью  своих родителей, ни собственностью  общества, ни собственностью государства;

- каждый ребенок любого возраста  имеет право выбирать себе  ближайших воспитателей и отказываться  от воспитания и уходить от  своих родителей, если они оказываются  плохими воспитателями»31.

Для того, чтобы был контроль за соблюдением прав ребенка, К.Н. 
Вентцель предлагал создать специальный фонд, финансовые средства 
которого формировались бы за счет специального налога или отчислений из государственных средств. Но идеи К.Н. Вентцеля не были воплощены в жизнь, поскольку России требовалось для начала создать основы экономического строя, а потом формировать правовой каркас семьи, отношений взрослых и несовершеннолетних детей. Государство после отделения церкви от государства продолжило законодательное регулирование семейных отношений. Но поскольку социально-экономические потрясения в жизни российского общества продолжались, постольку не исчезала и потребность «в охране правильного развития ребенка»32. Теперь отношения родителей и детей стали регулироваться исключительно светским законодательством.

В годы гражданской войны и первые годы восстановления хозяйственной жизни в стране оказалось много детей-сирот, усилилась беспризорность, что определило необходимость усыновления как правовой меры борьбы с этим явлением. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 г. институт усыновления был восстановлен33. В инструктивном письме Народного комиссариата просвещения РСФСР «Об усыновлении» от 12 июня 1926 г., изданном в развитие названного постановления, отмечалось: «небывалый голод 1921 года, невероятно повысивший число сирот и беспризорных детей, потерявших родителей или брошенных ими, - с одной стороны, и необходимость сократить для уменьшения государственных расходов сеть учреждений интернатного типа, с другой, заставили органы народного образования и младенчества использовать все пригодные способы для спасания детей. В числе этих мер практиковалось помещение детей в чужие семьи, которые по большей части удовлетворительно отнеслись к возложенной на них задаче и воспитывали принятых ими детей, как своих собственных. Заявления, и при том вполне добровольные, о желании взять на воспитание ребенка продолжают поступать и по миновании голода в весьма значительном количестве, причем они обычно сопровождаются ходатайством об уравнении взятых на воспитание детей в правах с собственными детьми, иными словами, об усыновлении их»34.

Необходимые изменения и дополнения в кодекс 1918 г. были внесены постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 1 марта 1926 г. Позднее сделанные дополнения вошли отдельной главой в Кодекс законов о браке, семье и опеке 1927 г. (гл.111). Усыновление не только разрешалось, но и предусматривался порядок его производства, а также правовые последствия усыновления. Более того, закону была придана обратная сила в отношении всех фактических усыновлений, произведенных в течение предшествующего периода, когда усыновление   не   допускалось,   что   приравнивало   их   к   усыновлениям, оформленным в установленном законом порядке. Устанавливалось, что усыновленные по отношению к усыновителям, также как последние по отношению к усыновленным, приравнивались в личных и имущественных правах и обязанностях по происхождению (ст.1836). Правовые последствия усыновления связывались с самим фактом усыновления, охраной интересов усыновленных, что правообразующего значения не имело.

Усыновления, произведенные после введения в действие упомянутого выше Постановления, имели правовое значение только после оформления их в установленном законом порядке. Права и обязанности по усыновлению возникали с момента вынесения соответствующего постановления органами опеки и попечительства. Последующая регистрация в органах записи актов гражданского состояния производилась в общем порядке (ст.1831). Органы записи актов гражданского состояния регистрировали состоявшееся постановление, контролируя в постановлениях наличие всего перечня данных, необходимых для составления записи об усыновлении.

Еще в 1923 году началась работа над созданием нового кодекса. В 1925 году проект нового кодекса вынесли на всенародное обсуждение, поскольку с первого раза проект не был принят. Новый Кодекс законов о браке, семье и опеке был введен в действие 1 января 1927 года35. При этом норм, регламентирующих процедуру международного усыновления, новый Кодекс не содержал.

Только в 1928 г. ст. 139 КЗоБСО была дополнена примечанием о том, что усыновление иностранными гражданами и подданными, проживающими на территории СССР, допускается при соблюдении установленных законом правил и ограничений. При этом необходимо было получить разрешение исполнительного комитета по месту жительства усыновляемого. В случае усыновления гражданами СССР граждан СССР на территории иностранных государств, процедура производилась консулами36.

Не изменило кардинально ситуацию с усыновлением российских детей иностранными гражданами в России и новое законодательство о браке и семье, принятое в 1968 г - Основы законодательства о браке и семье союзных республик и в его развитие Кодексы о браке семье союзных республик (1968-70 гг.). Эти законодательные акты знаменовали собой открытие еще одного этапа развития права, где институт усыновления приобрел свой статус. Оно отражало практику применения действующего законодательства. Развитие законодательства связывалось с дальнейшей охраной прав детей обеспечением стабильности возникших отношений по усыновлению.

По новому кодексу усыновлению придавался характер самостоятельного правового института. Единственной новацией в части международного усыновления было введение отдельной статьи 165 в новом КОБС РСФСР, которая регулировала порядок усыновления с иностранным элементом.

В соответствии с этой статьей устанавливалось, что при усыновлении на территории РСФСР иностранным гражданином применяется советское законодательство независимо от гражданства усыновляемого. В случае, когда усыновляемый - гражданин РСФСР, необходимо получить разрешение на это усыновление Совета Министров автономной республики или исполнительного комитета краевого, областного, Московского, Ленинградского городских Советов народных депутатов». Аналогичный порядок был предусмотрен кодексами о браке и семье других республик, входящих в СССР. Если усыновляемый не являлся гражданином РСФСР, то никаких дополнительных условий не требовалось. Однако на практике органы опеки и попечительства по возможности делали запрос в соответствующие органы страны, гражданином которой являлся кандидат в усыновители о согласии на усыновление.

Необходимо отметить, что такие усыновления были крайне редки и являлись скорее исключением, чем правилом. Этой нормой в основном пользовались иностранные дипломатические сотрудники работавшие а России и изъявившие желание усыновить ребенка.

Усыновление ребенка - гражданина РСФСР, проживающего за пределами страны, осуществляло консульство и усыновление производилось в соответствии с советским законом. Дополнительное условие выдвигалось при усыновлении иностранцем. В таком случае было необходимо разрешение Министерства просвещения СССР. Если усыновление в указанных органах было произвести невозможно, то оно осуществлялось в органах государства, на территории которого проживал ребенок. Такое усыновление признавалось на территории РСФСР также при соответствующем разрешении Министерства просвещения РСФСР.

Данная норма использовалась в случаях, когда усыновляли отчимы (мачехи) иностранные граждане, детей своих жен (мужей), граждан Российской Федерации.

Кроме этого на территории РСФСР запрещалось применение иностранного закона, противоречащего «основам советского строя» (ч. 1 ст. 169 КоБС). Советский Союз в эти годы заключил ряд договоров с другими государствами, в основном социалистическими, о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам для разрешения коллизионных вопросов. Если в международном договоре устанавливались иные правила, нежели в советском законе, то применялись нормы международного договора.

Как уже говорилось выше, до начала 1990-ых годов случаи усыновления российских детей иностранными гражданами были крайне редки. Как правило, с просьбой об усыновлении обращались работавшие в России иностранные дипломаты, журналисты, не имевшие детей, а также иностранные граждане -отчимы, мачехи, усыновлявшие (удочерявшие) своих пасынков (падчериц), граждан СССР. Данная статья в практике работы органов опеки и попечительства использовалась крайне редко.

Третий этап в развитии законодательства по международному усыновлению в России наступил в начале 1990-ых годов, когда после снятия «железного занавеса» в учреждения для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, органы управления образованием, Министерство образования РСФСР стали обращаться иностранные граждане, желавшие усыновить ребенка, а также представители различных иностранных организаций по усыновлению из Швеции, США, Канады, Италии, Франции и других государств. Эта деятельность приобрела характер паломничества. В это же время Российская Федерация вошла в сферу действия Конвенции Генеральной Ассамблеи ООН от 20.11.89 г. «О правах ребенка»37.

При этом единственной нормой, регламентировавшей на тот момент международное усыновление была ст. 165 КоБС РСФСР. Этого было явно недостаточно. В начале 1992 года Министерство образования РСФСР и Министерство здравоохранения РСФСР издали инструктивное письмо от 15.01.92 г.№ 22-02-03/251 «Об усыновлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, иностранными гражданами», в соответствии с которым передавать на усыновление иностранным гражданам предлагалось прежде всего детей с проблемами здоровья, а также детей, старшего возраста. Был впервые установлен перечень документов для иностранных кандидатов в усыновители, указывалось на обязательность легализации представляемых ими документов. Но данный документ, по существу носил рекомендательный характер.

В конце 1992 года Верховный Совет Российской Федерации принял постановление от 18 декабря 1992 года № 4132 «О неотложных мерах по упорядочению усыновления детей, являющихся гражданами Российской Федерации, гражданами других государств», приостановивший по существу процесс усыновления детей, граждан Российской Федерации до внесения изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации.

Подобные усыновления могли производится только в исключительных, не терпящих отлагательства случаях, когда это было необходимо в интересах здоровья усыновляемых детей.

Данное постановление стало, фактически основной правовой нормой, в соответствии с которой проводились усыновления российских детей иностранными гражданами в России в течение 3-х лет.

В марте 1995 года Федеральным законом Российской Федерации от 7 марта 1995 года № 28-ФЗ были внесены изменения и дополнения в КоБС РСФСР и другие законодательные акты, но они утратили силу с принятием Семейного кодекса Российской Федерации, который ввел судебную процедуру установления усыновления российских детей иностранными гражданами. Так закончился третий этап формирования законодательства по международному усыновлению в России.

Таким образом, институт международного усыновления как и семейное законодательство страны в целом, прошли несколько этапов в своем развитии и основные принципы его регулирования осуществлялись государством. Реформирование рассматриваемого института семейного права началось с присоединения России к Конвенции о правах ребенка (1989г.) и провозглашения приоритета действия ее конвенциальных норм.

1.2. Роль международных  конвенций о правах 

ребенка в развитии института усыновления

Усыновление иностранцев - детей, граждан другого государства, превратилось в масштабное явление после окончания второй мировой войны.

Во многих регионах мира, охваченных войной, начался процесс усыновления детей, оставшихся сиротами. Но ни одно государство мира в то время не имело специального законодательства, регулирующего усыновление с «иностранным элементом».

На первом послевоенном этапе распространения практики усыновления детей-иностранцев была своя особенность. В случаях, когда не было возможности установить гражданство ребенка из числа насильственно перемещенных лиц, его усыновляли не как иностранца, а либо как апатрида, либо как гражданина своей страны.

Второй этап усыновления сирот в значительных масштабах приходится на окончание войны в Северной Корее. И здесь появилась своя специфика в усыновлении, которая состояла в двух разных подходах к решению проблемы усыновления. Северная Корея пошла по пути общественного воспитания сирот в государственных учреждениях. Южная Корея, не отказываясь от строительства приютов, одновременно в качестве приоритетов избрала устройство детей в семьи.

В это время были созданы первые в мире специализированные агентства по организации усыновления детей-иностранцев. Некоторые из этих агентств, как знаменитое Holt International children's Services, существует до сих пор, распространив сферу своей деятельности на многие страны мира.

Третий этап развития усыновления детей-иностранцев пришелся на середину 60-х годов. Он характеризовался тем, что специализированные агентства по усыновлению стали работать в странах, освободившихся от колониальной зависимости, где была высокая рождаемость и крайне низкий уровень жизни.

К концу 80-х годов XX в. усыновление иностранцев и соответственно усыновление детей иностранцами стало общемировой практикой. Во всем мире, не считая восточно-европейских стран, ежегодно производилось примерно 20 тыс. подобных усыновлений38. В этот период начинает широко применяться термин «международное усыновление», объединяющий ранее употреблявшиеся раздельно понятия «усыновление детей-иностранцев» и «усыновление детей иностранцами».