Институт опеки и попечительства

В то же время по проекту Гражданского Уложения, опубликованному в 1904г., попечительство представляло собой совершенно иное явление. Оно выступало в основном как способ охраны интересов не рожденного наследника, охраны не принятого наследства, имущества безвестно отсутствующих лиц. Предполагалось учреждать попечительство над лицами в следующих случаях: над несовершеннолетним, если его представители временно не могут выполнять своих обязанностей; над неправоспособным совершеннолетним лицом; над совершеннолетним лицом, которое «вследствие душевной или телесной болезни или вследствие физического недостатка (глухоты, немоты или слепоты) лишен возможности заведовать всеми или некоторыми своими делами».

Интересы такой категории подопечных, как расточители, длительное время не охранялись законодательно. Забота об этой категории лиц встречалась в нормах обычного права - основанием для назначения опеки зачастую была «беспорядочная жизнь». С.В. Пахман приводит пример: волостной старшина доложил суду, что один из крестьян «в году бывает более пьян, чем трезв, и делается несостоятельным к платежу казенных податей и прочих денежных сборов, а также в хозяйстве своем производит ущерб». Суд вынес решение: «... в пример и страх другим наказать розгами семнадцатью ударами: если и за сим он будет продолжать подобную жизнь, то на имение его будет определен опекун».

В дальнейшем институт попечительства нашел свое отражение в нормах права Советского государства. В соответствии со ст. 189 Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918г., практически полностью повторявший текст Декрета ВЦИК и СНК РСФСР «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния» от 18 декабря 1917г., где отсутствовало понятие «родительская власть» и уравнивались в правах законные и незаконнорожденные дети. В 1926г. был принят Кодекс законов о браке, семье и опеке, который, несмотря на ряд негативных моментов, был прогрессивным для своего времени.

Попечители назначались для совершения отдельных сделок или для управления имуществом. При этом к попечителям применялись постановления об опекунах. Юридическое качество этого акта было весьма невысоким, поэтому определить, когда должен был назначаться попечитель, невозможно, за исключением специального случая, предусмотренного в ст. 198: «Попечительство над совершеннолетним лицом устанавливается по его о том ходатайству, если окажется, что лицо это вследствие старческой дряхлости, или других недугов, или неопытности не может надлежащим порядком вести свои дела вообще или защитить свои интересы в каком-либо определенном случае».

Четкое разграничение опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым последствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926г. Опека учреждалась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет, а попечительство устанавливалось над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет.

Статья 26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье от 27 июня 1968г. № 27 не разграничивала понятий «опека» и «попечительство», что дало союзным республикам основание по своему усмотрению выбирать для той или иной категории граждан способ их устройства или охраны интересов. В ст. 121 КоБС РСФСР 1969г. содержался перечень лиц, над которыми устанавливалась опека или попечительство. В отличие от действующего законодательства опека над детьми длилась до достижения 15 лет.

С введением в действие ГК РСФСР 1964г. связаны и перемены в позиции законодателя по отношению к такому социальному явлению, как расточительство. В ст. 16 Кодекса появилась формулировка, которая присутствует и в действующем ГК РФ: «Гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими веществами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности». Таким образом, для такого ограничения, а, следовательно, для назначения попечителя наряду с поведением гражданина определяющее значение приобрело материальное положение семьи. Этот пример ярко демонстрирует направленность мер правовой охраны. Если гражданин одинок либо злоупотребление им алкоголем еще не затронуло семейного бюджета, его поведение остается за рамками общественного интереса.

Появление попечительства в отечественной правовой системе было обусловлено в свое время наметившейся дифференциацией объема дееспособности граждан и необходимостью законодательно установить средства правовой охраны личности, соответствующие объему ее дееспособности. Традиционно по российскому праву опека и попечительство хотя и не совпадают по содержанию этих средств, однако охватываются единым назначением и поэтому подлежат правовому регулированию в рамках единого института, который традиционно носит название «опека и попечительство».

При установлении отношений опеки у опекуна зачастую имелся имущественный интерес. Как уже было отмечено, в древнем праве опека в большей степени предназначалась для охраны имущества, нежели личности. Это обстоятельство побуждало опекунов использовать свои права в целях обогащения.

Рассматривая развитие римского права, В. Хвостов отмечал, что со временем вопрос об обязанностях опекунов и их исполнении стал преобладать над вопросом об их правах. Это способствовало прекращению произвольного расходования и присвоения опекунами имущества подопечных. По мнению В. Хвостова, изменение норм демонстрировало осознание того, что «забота о личных и имущественных интересах слабых лиц составляет обязанность общества».

А. Любавский выделял в отечественном праве два вида опекунства попечительное и охранительное. Первое устанавливалось над личностью «неполноправных лиц, которые лишены естественной и законной правоспособности по распоряжению собою и заведованию своими делами», а второе - для охраны имущества. Однако, как правило, и те и другие действия совершало одно и то же лицо. В 1893г. В. Сорокин отмечает фактическое отсутствие со стороны опекунов и попечителей исполнения обязанностей по воспитанию детей: «Прекрасное по своей идее учреждение попечителей для необходимого руководства и поддержки.... на практике сводится к соблюдению одной формальности выставлению на том или другом письменном акте несовершеннолетнего: «на совершение сего, я, попечитель, согласие изъявляю».

Интересно, что в обычном русском праве при передаче ребенка родственникам последние часто при этом считали себя вправе не отдавать ребенку по достижении им совершеннолетия его имущество, поскольку оно рассматривалось как вознаграждение за услугу.

Действующее законодательство об опеке и попечительстве уделяет немало места положениям об обязанностях опекунов и попечителей заботиться о здоровье, питании и проживании подопечных, т.е. о создании условий выживания, сохранения личности, а также говорит о доверительном управляющем, который возглавляет функции охраны и приумножения имущества лица, находящегося под опекой или попечительством. Нормы о доверительном управлении имуществом подопечного способны в значительной мере снизить число нарушений имущественных прав подопечных, которые имеют место со стороны опекунов.

До начала XX в. опека (попечительство) над детьми устанавливалась, как правило, только в случае смерти родителей ребенка. В российском праве довольно долго не было положений о лишении или ограничении родительских прав, что в первую очередь связано с существованием института родительской власти. Лишь к началу XX в. «родительская власть вручается родителям в предположении их способности воспитать будущих граждан и как средство для достижения этой цели».

В то же время достаточно долго у законодателя не возникало необходимости устанавливать правила об изъятии детей у родителей и еще по одной причине. Уровень жизни, общественный уклад, исторические и культурные, национальные традиции - все это способствовало в целом добропорядочному отношению родителей к детям и не давало закону повода вмешиваться в частную жизнь семьи. Лишение родительских прав было впервые закреплено в Кодексе законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве РСФСР 1918г. (ст. 153, 159, 169) и, как известно, всеми последующими основополагающими актами семейного законодательства.

Период Гражданской войны, голода и разрухи, Великая Отечественная война оставили многих детей без родителей, однако термин «социальное сиротство» (сиротство ребенка при живых родителях) появился в социологии только в настоящее время.

Появление норм об опеке и попечительстве обусловлено формированием системы специальных государственных органов. Переход опеки под контроль государства связывают с периодом империи. В. Сергеевич, анализируя «право князей», отмечал: «В первое время забота о малолетних есть дело семьи, а не государства; государство только с течением времени приходит к сознанию обязанности заботиться об ограждении прав малолетних».

В 1714г. принят Указ «О единонаследии», закрепивший полномочия опекуна малолетних братьев и сестер за наследником недвижимости, а в 1724г. Петр I в «Инструкции магистратам» вменил в обязанность магистра найти и назначить опекуна из родственников или посторонних лиц. «Это нужно считать первым установлением опеки как особого государственного учреждения с властью, контролирующей деятельность опекунов (роль, которая в древности могла принадлежать церкви)». Действительно, как отмечает А. Любавский, в допетровский период, если ребенка не брал к себе кто-либо из родственников, «вероятно, начинала действовать власть церковная, для которой: служили руководством греческие законы». В период правления Петра I встречалось даже назначение опекунов по Высочайшему повелению.

Процедурным отношениям, связанным с установлением, осуществлением и прекращением опеки, всегда уделялось большое внимание. Детально регулировался порядок призвания опекунов к исполнению обязанностей, определения кандидатуры будущего опекуна или попечителя (которая предопределялась, как правило, указанием, сделанным в завещании отца ребенка), закреплялись правила осуществления контроля за деятельностью опекунов и попечителей. С течением времени и изменением роли семьи в жизни общества судебный и административный контроль за опекой и попечительством усиливается.

Лишь к концу XIX в., когда назрела необходимость принятия Гражданского Уложения, появилась надежда на систематизацию правил об опеке и попечительстве. Нормы об опеке и попечительстве первоначально вошли в проект специального устава об опеках и попечительствах. Здесь в пяти разделах содержались в основном положения материально-правового характера. Длительный процесс обсуждения этих положений ни к чему не привел. Более того, принятие устава было отложено из-за того, что в 1882г. была создана Высочайше учрежденная Редакционная Комиссия по составлению Гражданского Уложения. Стратегической задачей законодателя того времени было создание качественной кодификации гражданского законодательства, однако в то же время в силу Высочайшего повеления от 11 декабря 1884г. проект опекунского устава должен был быть готов раньше самого уложения, чтобы «действовать и при нынешних законах». Таким образом, разработчики устава отмечали сложность, с которой они сталкиваются: устав одновременно содержит в себе правила, которые «должны найти себе место - одни в гражданском уложении, а другие - в уставе гражданского судопроизводства».

В 1904г. увидела свет вторая редакция Гражданского Уложения, книга вторая которого носила название «Семейственное право», а разделы III и IV назывались «Правоспособность лиц несовершеннолетних и лиц совершеннолетних, состоящих под опекой» и «Опека и попечительство». Поскольку принятие отдельного опекунского устава оказалось невозможным, то все необходимые, в том числе и процедурные, нормы получили свое закрепление во второй редакции Гражданского Уложения. Вызывает интерес структура раздела IV:

Глава I. Опека над несовершеннолетними.

Отд. 1. Учреждение опеки и назначение опекунов.

Отд. 2. Принятие опекуном имущества.

Отд. 3. Заведывание опекой.

Отд. 4. Вознаграждение опекунов.

Отд. 5. Надзор за опекунами и их ответственность.

Отд. 6. Увольнение опекунов.

Отд. 7. Прекращение опеки.

Отд. 8. Семейный совет.

Отд. 9. Участие родственников в совещаниях по делам опеки.

Глава II. Опека над совершеннолетними, объявленными неправоспособными вследствие душевной болезни, глухонемоты, немоты, расточительности или привычного пьянства.

Глава III. Попечительство.

Глава IV. Опека и попечительство над крестьянами, подведомственные волостному суду.

Как видим, структура проекта такова, что в нем наиболее подробно освещены вопросы опеки над детьми. Сам текст этого документа вызывает восхищение. Годы подготовки, предварительный анализ сотен опекунских дел, отчетов позволили создать чрезвычайно подробный свод правил, состоящий из 174 статей.

В современной России органами опеки и попечительства на основании последних изменений является органом субъекта Российской Федерации. В соответствии с Постановлением администрации Иркутской области от 31 октября 2007 года «О департаменте семейной, демографической политики, опеки и попечительства Иркутской области» орган опеки и попечительства в г. Иркутске называется «Управление семейной, демографической политики, опеки и попечительства Иркутской области». Департамент в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Уставом Иркутской области, законами Иркутской области, иными правовыми актами, а также настоящим Положением.

Департамент осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области (далее - органы местного самоуправления), организациями, гражданами; обладает правами юридического лица, в том числе выступает истцом и ответчиком в суде, имеет бюджетную смету, лицевой счет, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы и бланки.