Институт опеки и попечительства

Во-вторых, опека, как отмечалось, не должна устанавливаться только со стороны родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф. Шершеневич, со стороны посторонних людей можно ожидать «большее беспристрастие», так как у родственников может присутствовать «эгоистическое сознание наследственных прав на имущество опекаемого». Правда, в современных условиях подобная проблема актуальна главным образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо имуществом. Таким образом, опека как явление исключительно юридическое, но не биологическое не требует наличия между опекуном (попечителем) и подопечным родственной связи.

В-третьих, вследствие установления опеки или попечительства семейных правоотношений не возникает. Как уже говорилось, законодатель может лишь воспользоваться условным термином «член семьи» и приравнять опекунов (попечителей) и их подопечных к членам семьи в определенных случаях и для определенных целей.

По указанным причинам перемещение общих положений, «центра тяжести» института опеки и попечительства в семейное законодательство было бы необоснованным и нарушило бы целостность системы гражданского законодательства.

В то же время гражданско-правовая отраслевая принадлежность основной части норм рассматриваемого института не означает, что опека (попечительство) совпадает с институтом законного представительства. На это обращали внимание Н.М. Ершова, К.И. Скловский. Законное представительство в том смысле, в котором его принято понимать, возникает, в том числе у родителей и усыновителей в отношении детей, а потому с отношениями опеки и попечительства не совпадает. К.И. Скловский отмечает, что представительство является одним из средств «реализации прав и обязанностей по опеке, т.е. носит по отношению к опеке подсобный характер».

Институт опеки и попечительства невозможно определить только как гражданско-правовой институт, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью опекунов и попечителей. Функции органов государственного управления во всех этих вопросах сводятся к организаторским. Наличие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.

Отдельные нормы из законодательства о местном самоуправлении, присутствующие в институте опеки и попечительства, не могут «притянуть» данный институт и к муниципальному праву по понятным причинам, основная из которых - назначение института. Поэтому нормы законодательства о местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов опеки и попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки и попечительства между различными органами местного самоуправления, возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной основе другим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы контроля за деятельностью органов опеки и попечительства. И, напротив, эти нормы не могут затрагивать вопросы объема полномочий органа опеки и попечительства в отношении опекунов (попечителей) и их подопечных, определять порядок установления и прекращения опеки и попечительства, определять формы контроля органов опеки и попечительства за деятельностью опекунов и попечителей. Такое ограничение вмешательства норм законодательства о местном самоуправлении в правовое регулирование опеки и попечительства также продиктовано задачами института и предметом его регулирования.

Дело в том, что большинство отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, складываются с участием физических лиц, и содержание норм, регулирующих данные отношения, значительным образом влияет на правовой статус подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продаже имущества подопечного, а также правила о выдаче органом опеки и попечительства разрешения на такое отчуждение не являются лишь процедурными вопросами. От того, каким образом осуществляется соответствующая процедура, в немалой степени зависит осуществление права собственности подопечного, права на получение и сбережение его дохода, осуществление других имущественных прав физического лица.

Данное обстоятельство не позволяет причислить опеку и попечительство к публичным институтам законодательства, так как не опека существует для органов государственной власти, а, напротив, соответствующие органы учреждаются в государстве ради организации опеки, о чем свидетельствует история института опеки. Невозможно подвергнуть административно-правовому регулированию те отношения, которые имеют своей целью охрану субъективных гражданских прав одного физического лица посредством деятельности другого физического лица.

Нецелесообразность размещения института опеки и попечительства в публичных отраслях связана и с еще одним важным моментом. Опека и попечительство возникают только при добровольном согласии на то опекуна или попечителя. Иначе и не может быть, иной порядок (принудительное назначение), по нашему мнению, принесет больше вреда, чем пользы делу устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольное возникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет считать рассматриваемый институт исключительно административно-правовым по природе.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства. Это утверждение полностью соответствует изложенной ранее в работе идее о сущности опеки (попечительства) как такой формы осуществления социальной заботы, которая выполняет общегосударственные задачи, вследствие чего должна обеспечиваться деятельностью органов государственной власти, а, следовательно, подлежит комплексному правовому регулированию.

Таким образом, говоря об опеке и попечительстве как об институте законодательства, имеется в виду система норм разной отраслевой принадлежности, объединенных общими задачами и принципами, регулирующих отношения по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства. Такие комплексные институты содержат разнородные нормы, «нормы, отличные по первоначальной юридической дифференциации права и законодательства».

Продолжение дискуссии о самостоятельности семейного права в настоящее время свидетельствует, во-первых, о размытости границ между публичным и частным правом, во-вторых, об отсутствии единого представления о гражданском праве как отрасли, а в-третьих, о необходимости учета специфики отдельных видов общественных отношений (в данном случае семейных), необходимости объективного обособления, выделения соответствующих норм.

Упомянутая тенденция к слиянию семейного и гражданского права и восстановлению системы частного права позволит примирить указанные противоположные позиции. Обособление отрасли семейного законодательства необходимо для достижения специфических целей правового регулирования, а признание семейного права элементом системы частного права послужит гарантией невмешательства публичной власти в сферу личности.

Такой же подход логично применить и к регулированию отношений по установлению, осуществлению и прекращению опеки или попечительства. Наличие в этих отношениях одновременно начал координации и субординации не позволяет ограничить правовое регулирование опеки (попечительства) исключительно частноправовыми механизмами, которые, тем не менее, должны занять в этом институте достойное место. Исходя из задач института, его следует считать элементом системы частного права, а точнее - частью раздела о лицах. Однако с учетом присутствия в нем значительного числа публично-правовых по природе норм данный институт следует объективно оформить вовне с помощью принятия комплексного нормативного акта - Федерального закона.

Глава 2. Основания назначения опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми

2.1 Полномочия органов опеки и попечительства

Опека (попечительство) представляет собой форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей в целях их содержания, воспитания и образования, а также защиты их прав и интересов.

К несовершеннолетним детям, оставшимся без попечения родителей, относятся дети, родители которых умерли, лишены родительских прав, ограничены в родительских правах или признаны недееспособными. Отсутствие родительского попечения может быть вызвано также болезнью родителей, препятствующей выполнению ими родительских обязанностей, длительным отсутствием родителей (в связи с командировкой, отбыванием наказания в местах заключения и т.п.), уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов (в том числе при отказе родителей взять своих детей из воспитательных учреждений) и иным причинам (ст.121 СК, п.3 ст.31 ГК).

Основанием установления опеки и попечительства над детьми является факт утраты ими по тем или иным причинам родительского попечения.

Законодательством установлено, что опека устанавливается над малолетними детьми, т.е. детьми, не достигшими четырнадцати лет (п.1 ст.145 СК, п.1 ст.31 ГК), а попечительство - над несовершеннолетними детьми в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет (п.2 ст.145 СК, п.1 ст.31 ГК). Такое разграничение зависит от наличия дееспособности человека. Дееспособность в семейном праве - это способность приобретать и осуществлять семейные права своими действиями, а также способность самому создавать для себя семейные обязанности и исполнять их.

Федеральные законы, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий в настоящее время можно считать традиционными. Первым из этих законов стал всем хорошо известный Федеральный закон 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». За непродолжительное время действия указанного закона в него более двадцати раз вносились изменения и дополнения, причем в 2006г. изменения и дополнения вносились тринадцать раз.

Федеральный закон от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ подобно другим законам о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий велик по объему (5,6 печатных листов), поскольку им вносятся изменения и дополнения в три десятка федеральных законов. Большинство из этих изменений касаются совершенствования разграничения полномочий между федеральным центром и регионами.

Особенностью Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ является то, что законодатель обратился в нем к проблемам опеки и попечительства: с 1 января 2008 года органами опеки и попечительства стали органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления лишились указанной функции. Изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Пояснительной записке к данному Федеральному закону трактуются как уточнение и расширение перечня вопросов местного значения, в частности из числа вопросов местного значения исключаются вопросы, связанные с опекой и попечительством, при сохранении возможности участия органов местного самоуправления в осуществлении мероприятий в этой сфере, добавляются вопросы, связанные с созданием условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

В связи с этим внесены изменения в пять федеральных законов:

· Гражданский кодекс Российской Федерации,

· Семейный кодекс Российской Федерации,

· Федеральный закон № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,

· Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,

· Закон Российской Федерации «Об образовании».

Согласно новой редакции п. 1 ст. 34 ГК РФ органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Семейный кодекс РФ закрепляет две основные формы защиты семейных прав: судебную и административную. Так, согласно п.1 ст.8 защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в предусмотренных Семейным кодексом РФ случаях - государственными органами опеки и попечительства.

Особая роль в обеспечении реализации и защиты права ребенка на индивидуальность принадлежит суду как органу, деятельность которого как раз и связана с осуществлением охраны и защиты, субъективных прав и охраняемых интересов детей.

Основными задачами осуществления деятельности по опеке и попечительству являются:

) обеспечение и защита  прав и законных интересов  детей-сирот и детей, оставшихся  без попечения родителей, а также  иных категорий детей, нуждающихся  в помощи государства;

) обеспечение оптимальных  условий для жизни и воспитания  детей, оставшихся без попечения  родителей, а также иных категорий  детей, нуждающихся в помощи государства;

) обеспечение защиты прав  и законных интересов лиц, признанных  судом недееспособными или ограниченно  дееспособными, иных лиц.

Деятельность по опеке и попечительству основывается на принципах законности, демократизма, гуманности, поддержки семьи и взаимодействия с ней, приоритета семейного воспитания детей, законодательного обеспечения прав и законных интересов опекаемых и подопечных и недопустимости ограничения уровня защиты этих прав и интересов.

Полномочия органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, в том числе детей, оставшихся без попечения родителей:

. В отношении несовершеннолетних  орган опеки и попечительства  в соответствии с законодательством  осуществляет следующие полномочия:

) разрешение разногласий  между родителями относительно  имени и (или) фамилии ребенка;