Опека и попечительство над несовершеннолетними как один из приоритетных способов их устройства на воспитание в семью

В соответствии с пунктом «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство определено в исключительном ведении Российской Федерации, а согласно п. 2 ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство Российской Федерации состоит из совокупности правовых актов, таких как настоящий кодекс и принятые согласно его положениям иные федеральные законы.

Необходимо отметить, что Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» закрепляет основные нормы по правоотношениям с одноименным названием в отдельном законе, что не совсем оправдывает цели по работе, связанной  с кодификацией федерального законодательства и перспективы создания Свода законов. Нормы семейного права, которые отображены в указанном Федеральном законе фактически «убраны» из предмета ведения Семейного кодекса РФ, что неоправданно расчленяет законодательство об опеке и попечительстве на более мелкие источники права.

Законодателю с целью сохранить теоретически обоснованную наукой правовую тенденцию, ведущую к уменьшению количества правовых норм в структуре национального законодательства и установлению главенствования кодифицированного правового материала необходимо, не принимая отдельный Федеральный закон Об опеке и попечительстве, включить соответствующие конкретные нормы в гл. 20 СК РФ «Опека и попечительство над детьми» и в гл. 3 ч. 1 ГК РФ «Граждане (физические лица)». Закрепив же нормы об опеке и попечительстве в отдельном Федеральном законе приводит к увеличению нормативного материала за счет дублирования текстов федеральных законов в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве  и Гражданском и Семейном кодексах. 14 Так, например:

- ч. 2 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве», закрепляет необходимость наличия согласия у гражданина, претендующего на статус опекуна или попечителя, что дублируется в п. 3 ст. 35 ГК РФ.

- права и обязанности опекунов и попечителей установлены как в ст. 15 ФЗ «Об опеке и попечительстве», так и в ст. 148 СК РФ, так и некоторая часть в ст. 36 ГК РФ.

- правила распоряжения имуществом подопечного установлены как в ст. 19 ФЗ «Об опеке и попечительстве», так и в ст. 37 ГК РФ.

- доверительное управление имуществом подопечного регулируют ст. 38 ГК РФ, так и ст. 23 ФЗ «Об опеке и попечительстве».

Нормативное регулирование института опеки и попечительства, выделенное в отдельный закон имеет и другие недостатки, среди которых неполнота нового специального закона, где закрепляется правовой статус опекуна и попечителя, и ничего не говорится о комплексе прав и обязанностей опекаемых и подопечных лиц. Этому вопросу посвящена ст. 148 СК РФ.

Ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об опеке и попечительстве» разрешает регулировать отношения, которые возникают при установлении, осуществлении и прекращении опеки и попечительства, на уровне нормативных актов субъектов Российской Федерации, то есть в данной статье снимаются возможные споры о полномочиях между уровнями государственной власти, связанных с нормативной регламентацией отношений, возникающих при опеке и попечительстве.

Согласно Письму Минобрнауки России от 25 июня 2007 г. № АФ-226/06 «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»15 законы субъекта Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые регулируют вопросы по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству по отношению к несовершеннолетним, должны предусматривать решение следующих задач:

• определить круг вопросов, которые относятся к полномочиям органов опеки и попечительства;
• установить категории несовершеннолетних, по отношению к которым органы опеки и попечительства управомочены проводить профилактическую работу, принимать решения, связанные с защитой их прав и законных интересов;
• определить нормативы по организации структуры органов опеки и попечительства, в том числе установить норматив численности работников органа опеки и попечительства, которые непосредственно осуществляют защиту прав детей;
• порядок организации деятельности органов опеки и попечительства на региональном и муниципальном уровнях;
• взаимодействие органов и учреждений различной ведомственной принадлежности в организации работы по опеке и попечительству по отношению к несовершеннолетним.

Примерами законов субъектов Федерации по вопросам опеки и попечительства можно назвать: Закон Астраханской области от11.02.2002 г. № 6/2002-ОЗ «О защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Закон Астраханской области от 28.03.2005 года №12/2005-03 «О размере и порядке выплаты денежных средств опекуну (попечителю) на содержание ребёнка», Закон Астраханской области от 19.12.2008 №77/2008-03 «О внесении изменений в закон Астраханской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований «Икрянинский район» и «Красноярский район» Астраханской области отдельными государственными полномочиями».

В соответствии с ч.4 ст. 3 Федерального закона о «Об опеке и попечительстве» структуру исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации с целью организовать и осуществлять деятельность по опеке и попечительству определяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), что соответствует настоящему Федеральному закону и Федеральному закону от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».16 Согласно данному закону к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству.

Наконец, Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конкретизируя данное требование Основного закона, ч.5 ст.3 Федерального закона «Об опеке и попечительстве»  содержит стандартную оговорку о приоритете международных договоров Российской Федерации над национальным законодательством.

Таким образом, институт опеки и попечительства подвергся значительным изменениям в связи с принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве», который сформулировал принципы государственного регулирования в этой области, определил права и обязанности органов опеки и попечительства, правовой статус опекунов и попечителей, упорядочил процедуру установления и прекращения опеки и попечительства. Законом оставлены только два способа устройства детей в семью: опека и усыновление. Что касается приемной семьи и патронатного воспитания, то они стали видом опеки.

3. Основания и порядок установления опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей

   Согласно ст.34 ГК РФ опека может устанавливаться как над малолетними гражданами, так и над гражданами, которые признаны в судебном порядке недееспособными из-за психического заболевания. Попечительство может устанавливаться над несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, а также над гражданами, ограниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами.

 В соответствии со ст. 145 СК РФ опека или попечительство устанавливаются над детьми в тех случаях, когда по тем или иным причинам они остались без попечения родителей, целью которой является содержание, воспитание и образование, а также защита их прав и интересов.

Рассмотрим, что может служить основанием для установления опеки  и попечительства над несовершеннолетним. Следует отметить, что основаниям характерен сложный фактический состав:

- возраст несовершеннолетнего или психическое состояние ребенка;

- если у ребенка нет родителей или они лишены родительских прав, или ограничены в родительских правах, или признаны недееспособными родителями, больные родители, длительно отсутствуют родители, родители уклоняются от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе если родители отказываются взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, которые оказывают социальные услуги, или аналогичных организаций, если родители своими действиями или бездействиями создают условия, которые представляют угрозу жизни или здоровью детей либо препятствуют к их нормальному воспитанию и развитию;

- если ребенок нуждается в защите интересов и в устройстве в семью или в детское учреждение;

- административный акт, то есть фактическое назначение опекуна или попечителя.

Согласно ч.2 ст. 11 ФЗ «Об опеке и попечительстве»  назначение опекуна или попечителя происходит с их согласия или по их заявлению в письменной форме органом опеки и попечительства по месту жительства гражданина, который нуждается в установлении над ним опеки или попечительства. Установление опеки или попечительства должно осуществиться в течение одного месяца с того момента, когда органу опеки и попечительства стала известна необходимость установления опеки или попечительства над таким лицом. Законом предусматривается случаи, когда опекун или попечитель могут быть назначены органом опеки и попечительства по месту жительства опекуна или попечителя, если имеются обстоятельства, которые заслуживают внимания.

В тех случаях, когда лицу, который нуждается в установлении над ним опеки или попечительства, не определен опекун или попечитель в течение одного месяца, исполнять обязанности опекуна или попечителя временно должны органы опеки и попечительства по месту определения и жительства лица, который нуждается в опекуне или попечителе.

    Если подопечный временно пребывает в образовательной организации, медицинской организации, организации, которая оказывает социальные услуги, или иной организации, в том числе дети-сироты и дети, которые остались без попечения родителей, с целью - получить медицинские, социальные, образовательные или иные услуги либо с целью - обеспечить временное проживание подопечного в течение периода, когда опекун или попечитель по уважительным причинам не могут исполнять свои обязанности в отношении подопечного, то это не прекращает права и обязанности опекуна или попечителя в отношении подопечного.

Для того, чтобы освободить себя от выполнения предусмотренных обязанностей на тот период времени, когда подопечный помещен в специализированное учреждение, опекун или попечитель должны обратиться с соответствующим заявлением в органы опеки и попечительства.

Опекуны или попечители не могут быть назначены недееспособным или не полностью дееспособным лицам, которые помещены под надзор в образовательные или медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или другие организации, которые предусмотрены для детей-сирот и детей, которые остались без попечения родителей. В случаях, когда несовершеннолетний в возрасте до 15 лет и лица, признанные в законном порядке недееспособными, получают психиатрическую помощь, то в это время их права и законные интересы защищают их законные представители, то есть родители, усыновители, опекуны, а если законные представители отсутствуют, то администрация психиатрического стационара либо психоневрологического учреждения для социального обеспечения или специального обучения.17

Следует отметить, что обязанность медицинского персонала и администрации психиатрического стационара входит создание условий для реализации прав пациентов, в том числе и выполнение функций законного представителя по отношению к пациентам, которые в законном порядке признаны недееспособными, но не имеют своего законного представителя.

Отношения между опекуном или попечителем и подопечным возникают на основании акта органа опеки и попечительства, в котором устанавливается опекун или попечитель. В данном акте может устанавливаться срок действия отношений по опеке или попечительству, который может ограничиваться по двум основным моментам:

а) если указан определенный период действия опеки или попечительства,  например:

- конкретный срок установления попечительства, который может быть связан, например с наступлением совершеннолетия подопечного, то есть как только подопечный станет совершеннолетним попечительство над ним прекращается;

б) если указано определенное событие, которое отменяет опеку или попечительство, приведем пример:

• если восстановлена дееспособность подопечного;
• если окончен срок отбывания в местах лишения свободы одного из родителей опекаемого;
• если опекаемому исполнилось четырнадцать лет.

Необходимо знать, что акт органа опеки и попечительства устанавливающий или отказывающий в установлении опекуна или попечителя заинтересованные лица могут оспорить в судебном порядке.

В случаях, когда подопечному или его имуществу причиняется вред из-за того, что орган опеки и попечительства вовремя не назначил опекуна или попечителя, возмещается на условиях и в порядке, согласно нормам гражданского законодательства.

Следует отметить, если недееспособный или не полностью дееспособный гражданин нуждается в немедленном назначении опекуна или попечителя, орган опеки и попечительства имеет право назначить временного опекуна или попечителя, то есть принять акт о предварительной опеке или предварительном попечительстве, в том числе случаи, когда отбирается ребенок у родителей или лиц, которые их заменяют согласно ст. 77 СК РФ и если нецелесообразно помещение ребенка в организацию для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Согласно ст. 13 ФЗ «Об опеке и попечительстве» родители имеют право обратиться в орган опеки и попечительства с совместным заявлением о назначении их ребенку опекуна или попечителя на определенный период, когда у обоих родителей по уважительным причинам не будет возможности исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица. В подобной ситуации принятый по заявлению родителей акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя должен содержать определенный срок действия полномочий опекуна или попечителя. Немаловажным будет заметить, что такая возможность назначения опекунов и попечителей по отношению к несовершеннолетним гражданам по обращению их родителей достаточно полезна на практике, поскольку позволяет использовать нормы об опеке и попечительстве в добровольном порядке, бесконфликтно и оперативно. Но в то же время, в данной норме имеется дефект, поскольку формулировка данной нормы  дает возможность только родителям, то есть матери и отцу право обращения в органы опеки и попечительства с просьбой назначить их ребенку опеку или попечительство на определенный срок, в который они не смогут осуществлять свои родительские обязанности. Такое толкование данной нормы следует из прямого использования множественного числа «родители» вместо единственного числа «родитель» и уточнения «совместное» применительно к заявлению. Указанный подход оправдывается тем, что не дает право одному из родителей принимать решение об обращении в органы опеки и попечительства с заявлением о назначении опекуна в случаях, когда второй родитель не согласен. Таким образом, рассмотренное обращение-заявление, родители могут подать только если между ними достигнуто согласие по всем вопросам, то есть сама необходимость обращения в органы опеки и попечительства, срок опеки, кандидаты в опекуны, либо попечители и прочее. Подобным образом реализуется защита интересов, как несовершеннолетнего, так и каждого из родителей. Недостатком же в подобной формулировке является необоснованное ограничение возможности ее применения, поскольку при такой формулировке данная норма может применяться только в полных семьях. То есть если у ребенка имеются оба родителя, в том числе если они не состоят в зарегистрированном браке или проживают раздельно, у них есть право обратиться с подобным совместным в органы опеки и попечительства, а в случаях, когда ребенок имеет только одного родителя, то воспользоваться таким правом назначения для своего ребенка временного опекуна или попечителя родитель не может, поскольку ему, просто не с кем обратиться с совместным заявлением. В России достаточно семей, которые распавшись ограничили несовершеннолетнего гражданина тем, что родительское воспитание он получает только от одного родителя, а связано это может быть с тем, что просто неизвестно место нахождения, а иногда и личность второго родителя. Подобные ситуации возникают, когда один из родителей утаивает место своего нахождения с целью не уплачивать алименты, или когда ребенок рождается от неизвестного лица, например после изнасилования, или когда зачатие происходит после случайного контакта и другие подобные случаи.  Таким образом, все указанные категории родителей лишены возможности воспользоваться данной нормой  Федерального закона, что серьезно и необоснованно ущемляет как их права, так и законные интересы их несовершеннолетних детей.18