Правовые формы и способы защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг

В пункте 2 ст. 5 Закона «О защите прав и законных интересов  инвесторов на рынке ценных бумаг» установлен запрет на совершение владельцем ценных бумаг любых сделок с принадлежащими ему ценными бумагами до их полной оплаты и регистрации отчета об итогах их выпуска.

Как следует из ст. 19 Закона «О рынке ценных бумаг», в общем  случае регистрация отчета об итогах выпуска ценных бумаг является завершающим этапом процедуры эмиссии ценных бумаг. Общие требования к порядку регистрации отчета об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг определены в ст. 25 Закона «О рынке ценных бумаг».

В соответствующий регистрирующий орган отчет об итогах выпуска эмиссионных ценных бумаг представляется эмитентом не позднее 30 дней после завершения размещения эмиссионных ценных бумаг.

Государственная регистрация  отчета об итогах выпуска ценных бумаг  имеет два следствия. Во-первых, после  государственной регистрации отчета об итогах выпуска выпуск может быть признан недействительным только на основании судебного решения, вступившего в силу. Во-вторых, совершение владельцем ценных бумаг любых сделок с принадлежащими ему ценными бумагами до их полной оплаты и государственной регистрации отчета об итогах их выпуска запрещается.

Таким образом, возможность  совершения первыми владельцами  сделок с принадлежащими им ценными  бумагами, в том числе возможность  обращения размещенных ценных бумаг, возникает именно с даты государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг. Ограничения на совершение сделок с ценными бумагами до их оплаты при размещении и до государственной регистрации отчета об итогах выпуска направлены на защиту инвесторов от риска признания выпуска ценных бумаг несостоявшимся в случае отказа в государственной регистрации отчета об итогах выпуска ценных бумаг. Несоблюдение указанного требования может повлечь причинение убытков инвесторам, которыми ценные бумаги были приобретены на вторичном рынке. Таким инвесторам может быть неизвестно, что ценные бумаги при их размещении не были полностью оплачены, а также что процесс эмиссии таких ценных бумаг еще не завершен и выпуск ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ может быть признан несостоявшимся.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Закона «О защите прав и законных интересов  инвесторов на рынке ценных бумаг» некоммерческим организациям разрешается  осуществлять эмиссию облигаций  и иных эмиссионных ценных бумаг. Однако эмиссию эмиссионных ценных бумаг некоммерческие организации вправе осуществлять только в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, при условии наличия обеспечения, определенного указанными нормативными актами. В этом случае им разрешается осуществлять эмиссию облигаций при условии наличия обеспечения, определенного федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Таким образом, некоммерческие организации могут осуществлять эмиссию только так называемых обеспеченных облигаций. Однако ни в ГК РФ, ни в Законе «О некоммерческих организациях», ни в каких-либо иных нормативных правовых актах РФ не содержится указаний на конкретный вид обеспечения, которым должно гарантироваться исполнение обязательств эмитента перед инвесторами.

В пункте 4 ст. 5 Закона «О защите прав и законных интересов  инвесторов на рынке ценных бумаг» определены меры гражданско-правовой ответственности лиц, поставивших  свою подпись на проспекте ценных бумаг.

Статья 7 Федерального закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» устанавливает право на обращение инвесторов в государственные органы с жалобами и заявлениями, что, в свою очередь применительно в том числе и к рынку ценных бумаг предусмотрено Конституцией РФ и ГК РФ. В статье 33 Конституции РФ установлено, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. В пункте 1 ст. 49 ГК РФ определено, что юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности, т.е. и право на обращение в государственные органы. Правоотношения, связанные с реализацией гражданином РФ закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы, а также порядок рассмотрения таких обращений государственными органами и должностными лицами регулируется Законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»²³.

ФСФР России осуществляет рассмотрение обращений граждан и организаций в соответствии с Регламентом ФСФР России (разд. XII), Положением о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций, поступающих в ФСФР России, утв. Приказом ФСФР России от 27 декабря 2006 г. N 06-244/пз, а также Инструкцией по делопроизводству в ФСФР России.

Из ст. 4 Закона «О порядке  рассмотрения обращений граждан  Российской Федерации» следует, что  заявление и жалоба являются разновидностями  обращений граждан. При этом определено, что обращение гражданина - это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. В свою очередь, Положение о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций, поступающих в ФСФР России, определяет те же самые понятия следующим образом. Обращение - индивидуальные либо коллективные предложения, заявления, жалобы граждан и организаций, поступающие и адресованные в ФСФР России в письменной форме, по электрическим каналам связи, в форме факсовых и электронных сообщений или в форме устного личного обращения к должностному лицу во время личного приема граждан. Заявление - просьба о содействии в реализации конституционных прав и свобод автора обращения или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе ФСФР России и должностных лиц, либо критика деятельности ФСФР России и должностных лиц. Жалоба - просьба о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов автора обращения либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

В общем случае государственные  органы рассматривают обращения граждан и организаций в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В частности, такой срок установлен в ст. 12 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В целях повышения гарантий защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг в ст. 7 Закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» установлен сокращенный срок рассмотрения жалоб и заявлений инвесторов. Такой срок не может превышать двух недель со дня подачи инвестором жалобы или заявления. Данная норма учтена и в Положении о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций, поступающих в ФСФР России, утв. Приказом ФСФР России от 27 декабря 2006 г. N 06-244/пз. В нем установлено, что жалобы и заявления, поступившие в ФСФР России в соответствии со ст. 7 Закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», рассматриваются в срок, не превышающий двух недель со дня их регистрации. Вместе с тем следует отметить, что в ст. 44.1 Закона «О рынке ценных бумаг» установлено, что мотивированные ответы на запросы юридических лиц и граждан по вопросам, относящимся к компетенции ФСФР России, предоставляются этим государственным органом в течение 30 дней. В пункте 15 Положения о регистрирующих органах, осуществляющих государственную регистрацию выпусков ценных бумаг, утв. Постановлением ФКЦБ России от 4 марта 1997 г. N 11, также установлено, что срок рассмотрения регистрирующим органом жалоб и заявлений на действия эмитентов, связанные с эмиссией ценных бумаг, не может превышать одного месяца.

Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» пополнил законодательство РФ о ценных бумагах новым понятием «публичные слушания», которые, являясь  административной процедурой также являются одним из способов защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг.

В соответствии с п. 1 ст. 10 Закона «О защите прав и законных интересов  инвесторов на рынке ценных бумаг» по вопросам исполнения и совершенствования  законодательства РФ о ценных бумагах проводить публичные слушания вправе федеральные органы исполнительной власти, в том числе ФСФР России и иные государственные органы, регулирующие рынок ценных бумаг (Минфин России, МЭРТ России и др.), ФНС России, правоохранительные органы (МВД России, ФСБ России и др.). При этом инициатором публичных слушаний, помимо указанных выше государственных органов, имеющих право на их проведение, могут выступать также саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Статья 11 федерального закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» дает федеральному органу исполнительной власти по рынку  ценных бумаг направлять предписания  участникам рынка ценных бумаг.

Предписание ФСФР России (РО ФСФР России) является одним из важнейших элементов системы защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг. Законодатель рассматривает предписание ФСФР России (РО ФСФР России) в качестве меры государственного принуждения, применяемой с целью прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг. Будучи обязательным для исполнения письменным требованием ФСФР России (РО ФСФР России), предписание является правообразующим юридическим фактом, направленным на возникновение, изменение или прекращение правоотношений в сфере применения законодательства РФ о ценных бумагах и защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг²⁴. Посредством предписаний выполняются задачи и реализуются функции ФСФР России (РО ФСФР России) в сфере регулирования рынка ценных бумаг и защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

Предписание ФСФР России (РО ФСФР России) объединяет две формы правового  воздействия - запрет и обязывание и  входит в состав механизма правового  регулирования отношений на рынке ценных бумаг в качестве юрисдикционного акта. Такие акты констатируют не только существование правоотношения между нарушителем и государством в лице ФСФР России (РО ФСФР России), но и содержат властный приказ исполнения юридических обязанностей. Их задача - на основе властных полномочий ФСФР России (РО ФСФР России) обеспечить реализацию регулятивных юридических норм. В этом смысле предписание ФСФР России (РО ФСФР России) можно отнести к особой группе мер административного пресечения. Они применяются уполномоченными государственными органами после выявления совершенного правонарушения и направлены на его прекращение, а также предотвращение связанных с ним отрицательных последствий. Все эти признаки есть и у предписания ФСФР России (РО ФСФР России). В то же время оно имеет ряд особенностей, которые существенно отличают его от указанных способов принуждения. Так, к свойствам традиционных мер административного пресечения относятся оперативность, непосредственное воздействие и применение на основании специального юридического факта - правонарушения. У предписаний ФСФР России (РО ФСФР России) эти характеристики либо полностью отсутствуют, либо не столь ярко выражены²⁵. Так, с момента выявления правонарушения и до момента вынесения предписания может пройти несколько месяцев. Но даже после столь длительной процедуры ФСФР России (РО ФСФР России) не может самостоятельно в принудительном порядке реализовать требования, содержащиеся в предписании, т.к. отсутствует элемент фактического принуждения. Психологическое принуждение выражается лишь в том, что за неисполнение предписания виновные лица должны понести административную ответственность согласно ст. 19.5 КоАП РФ. Нарушитель вынужден либо исполнить помимо своей воли содержащееся в предписании требование ФСФР России (РО ФСФР России), либо подвергнуться штрафу за его неисполнение или ненадлежащее исполнение. Юридическим фактом для выдачи предписания служит не само правонарушение, а, например, решение ФСФР России (РО ФСФР России), выносимое по результатам рассмотрения акта выездной проверки с учетом представленных организацией возражений и замечаний по акту выездной проверки или акта камеральной проверки, а также жалоб и заявлений граждан и организаций.

Предписания ФСФР России (РО ФСФР России) призваны защитить инвесторов от нарушений их прав и законных интересов, в том числе и в имущественной сфере. Поэтому допустимо рассматривать предписания с точки зрения не только административного, но и гражданского законодательства. В связи с этим предписания иногда причисляют к способам защиты гражданских прав в административном порядке²⁶. Действительно, п. 2 ст. 11 ГК РФ признает допустимым защиту гражданских прав в административном порядке. В цивилистической литературе эти способы именуются мерами защиты, или правоохранительными мерами, отграничиваются от мер гражданско-правовой ответственности, сопряженной с дополнительными неблагоприятными последствиями. Возможность лица, чье право нарушено, использовать меры правоохранительного характера для пресечения правонарушений, является составной частью любого субъективного гражданского права. Поэтому такая возможность реализуется только по инициативе самого управомоченного лица²⁷.

Напротив, отличительной чертой предписания  служит то, что оно может применяться  ФСФР России (РО ФСФР России) не только по заявлению или жалобе потерпевшего лица, но и по собственной инициативе. Более того, закон не требует для пресечения нарушений законодательства о ценных бумагах обязательного установления лиц, чьи права были нарушены. С точки зрения законодателя, использование предписания необходимо для принудительного прекращения в полном объеме всей противоправной деятельности, посягающей не только на частные, но и на публичные интересы. Таким образом, предписание выходит за рамки способа защиты нарушенных гражданских прав. Иной подход к оценке предписания неизбежно приведет к неоправданному сужению сферы его применения в отношениях на рынке ценных бумаг.

Как следует из п. 1 ст. 11 Закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг», адресатами предписаний ФСФР России (РО ФСФР России) на территории Российской Федерации являются следующие лица: коммерческие организации, некоммерческие организации, должностные лица коммерческих и некоммерческих организаций, индивидуальные предприниматели, физические лица. Поскольку предписания ФСФР России (РО ФСФР России) обязательны для исполнения, лицо, которому адресовано предписание, обязано прекратить нарушение и выполнить другие предусмотренные в нем требования. Иными словами, адресату предписания запрещено действовать или бездействовать в противоречии с этими требованиями.

Таким образом, административная деятельность федеральных органов власти по регулированию  рынка ценных бумаг в целях  защиты прав инвесторов направлена на контроль обращения ценных бумаг, отношения по которым являются сферой частного права, где существуют свои способы защиты нарушенных прав. Однако без наличия административного механизма по контролю за рынком ценных бумаг реализация частно-правовых механизмов прав инвесторов становится крайне неэффективной, а зачастую просто запоздалой, т.к. частно-правовые механизмы защиты нарушенных прав включаются только наличия самого факта нарушения права, а административно-правовые механизмы в большинстве своем носят упреждающий характер, и направлены на предотвращения появления самих фактов нарушения прав инвесторов. Поэтому механизмы частно-правовой защиты прав инвесторов не могут существовать отдельно или без административных механизмов в этой сфере. Этот тезис вытекает из того, что российская система права является единым механизмом, и многие отношения регулируются нормами права, относящимся к различным отраслям права. В связи с этим институт защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг носит ярко выраженный комплексный межотраслевой характер, объединяя нормы права различных отраслей права: гражданского, административного и уголовного в целях эффективного функционирования механизма защиты прав инвесторов на рынке ценных бумаг.