Проблемы органов местного самоуправления

- структура  органов местного самоуправления  определяется населением самостоятельно;

- изменение  границ территорий, в которых  осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения  населения соответствующих территорий Схема 1. (Приложение).

В Конституции  РФ содержаться и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических иных местных традиций. Раскрывая содержание самостоятельности, Конституция указывает на основные предметы ведения органов местного самоуправления:

- управление  муниципальной собственностью;

- формирование, Утверждение и исполнение местного  бюджета;

- установление  местных налогов и сборов;

- осуществление  охраны общественного порядка;

- иные  вопросы местного значения.

Конституцией  РФ закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

- право  на судебную защиту;

- право  на компенсацию дополнительных  расходов, возникших в результате  решений, принятых органами государственной  власти;

- запрет  на ограничение прав местного  самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы  органов государственной власти, Конституция РФ в то же время допускает  возможность наделения этих органов  отдельными государственными полномочиями. В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий – контролироваться государством⁴.

В соответствии с п. «н» ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению РФ и её субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, в структуре законодательной  основы местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить два  уровня: федеральное законодательство и законодательство субъектов⁵.

Необходимость совершенствования  основ организации и функционирования местного самоуправления, уточнение  его места и роли в структуре  органов публичной власти в настоящее  время одна из первоочередных задач  государственного строительства. Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным  уровнем организации публичной  власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический  характер всей системы властных институтов. Поэтому сбои и проблемы в работе местного самоуправления негативным образом  сказываются на состоянии всего  общества.

Неблагополучное состояние российского  местного самоуправления давно очевидно, и столь же очевидна неотложность решения назревших в этой сфере  проблем. Причины этих проблем нуждаются  в специальном анализе – только так можно будет выработать адекватные и эффективные практические меры для их разрешения.

Право населения страны на местное  самоуправление создает ответственность  государства за обеспечение возможности  его реализации. Этот подход предполагает совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации, рациональное распределение полномочий для максимального удовлетворения интересов граждан.

При этом не следует необоснованно  отдалять друг от друга институты  государственной власти и органы местного самоуправления. И государственная  власть, и местное самоуправление являются дополняющими друг друга формами  народовластия, то есть публичной власти народа.

Нормативная база российского местного самоуправления достаточно определенно  задает параметры его функционирования как института, наиболее тесно связанного с народом, формирующегося и действующего по прямому мандату снизу. Тем  не менее, существуют серьезные проблемы, связанные с неполным соответствием  практики организации и осуществления  местного самоуправления в Российской Федерации конституционным принципам, заложенным в основу этой сферы общественных отношений.

Серьезную озабоченность проблемами местного самоуправления неоднократно высказывали главы субъектов  Федерации. Общая направленность большинства  их выступлений касается усиления подотчетности  и подконтрольности органов местного самоуправления органам государственной  власти, соблюдения законодательства и расходования бюджетных средств, а также укрепления ответственности  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед населением и государством.

Одна  из самых острых проблем – несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований недостаточна для осуществления функций местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что полномочия органов  местного самоуправления в различных  сферах общественной жизни разбросаны во многих отраслевых законодательных  актах, в том числе кодифицированного  характера⁶. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. №136-ФЗ (с послед. изм.), полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха – в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. №96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны – в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. №28-ФЗ «О гражданской обороне» (с послед. изм.) и тд.

Кроме того, вопросы реализации полномочий органов  местного самоуправления в разных сферах урегулированы в различных актах  федеральных министерств и ведомств.

Не обеспечена полная и  повсеместная реализация установленной  Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми  основами местного самоуправления нормативные  правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при  том, что на федеральном уровне и  уровне субъектов Федерации законодательная  база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения "не своих" предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований. Прокуратура, призванная осуществлять надзор за законностью в стране, не в состоянии отследить все нарушения. Система конституционного правосудия, формируемая в субъектах Российской Федерации, пока недостаточно окрепла, чтобы сказать свое слово в многочисленных конфликтах региональных и местных властей. Да и не всегда может в условиях противоречивости федерального законодательного поля⁷.

Имеющиеся проблемы можно систематизировать  следующим образом:

1. Размытость и неконкретность многих правовых норм, вызванная прежде дефицитом собственного опыта в построении системы новых демократических отношений общества и государства в условиях рыночной экономики. Так, в 1994 -1995 гг., когда создавались нормы Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», было объективно трудно выработать оптимальные подходы к определению территории муниципального образования, описать функции, полномочия, принципы организации органов местного самоуправления, механизм осуществления внешних связей и т.д.
2. Несогласованность с рядом базовых законов, принятых позднее. Существующее законодательное обеспечение деятельности органов местного самоуправления формировалось в середине 90-х годов в условиях отсутствия целостной системы законодательства, регулирующего государственное устройство федерального и регионального уровня, экономическую и гражданско-правовую сферы. Принятые позже федеральные законы фактически отменили некоторые статьи Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Например, так произошло со статьями, определяющими финансово-экономические основы местного самоуправления, в особенности с введением в действие Бюджетного и Налогового кодексов.
3. Юридическая некорректность уставов муниципальных образований. Важной функцией местного самоуправления является нормотворчество. Однако органы местного самоуправления, как правило, испытывают дефицит специалистов, необходимых для глубокой проработки юридических вопросов. Поэтому официальные акты органов местного самоуправления, прежде всего уставы, часто отличаются низким качеством, а нередко – и юридической безграмотностью, не соответствуют как федеральному, так и региональному законодательству. В результате муниципальные образования оказываются не в состоянии пройти стадию государственной регистрации. Так, в Южном федеральном округе это не удалось 35% муниципальных образований. Более того, во многих муниципальных образованиях уставы до настоящего времени вообще отсутствуют (в Дальневосточном федеральном округе такова ситуация более чем в 3% муниципальных образований).
4. Отсутствие четких принципов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 6 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не смогла исчерпывающим образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных органов, в результате чего они часто дублируются. Развернулась практика массированной передачи функций органов государственной власти на исполнение органам местного самоуправления без обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших социальных проблем, затрудняет решение собственных задач местного самоуправления, порождает ситуацию безответственности.
5. Недостаточная проработанность процедур взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, гражданами и хозяйствующими субъектами. Многие регулирующие эти вопросы правовые нормы содержат отсылки к специальным правовым актам федерального и регионального уровня. Однако большинство таких законов отсутствует, а существующие плохо согласованы друг с другом. Важнейшие вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и населением не охвачены правовым регулированием. Парадоксально, но предусмотренный Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон, определяющий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, до сих пор не принят, а в ряде регионов введены регулирующие этот вопрос местные нормы, весьма различающиеся между собой. Между тем стихийное наделение органов местного самоуправления этими полномочиями в рамках отраслевых законов федерального уровня продолжается. По данным Министерства финансов, в 1999 г. общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов (обязательств, принятых федеральными законами и переданных на исполнение региональным и местным властям) составлял 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий размер мандатов – 170%. Сегодня сумма федеральных мандатов составляет, по некоторым оценкам, около 1,5 триллионов рублей в год с явной тенденцией к возрастанию год от года – при том, что источники ресурсов, необходимых для выполнения этих обязательств, либо недостаточны, либо вовсе не определены. Такая ситуация является источником серьезных политических рисков, поскольку провоцирует рост массового недовольства и социальной напряженности.

Анализ проблем показывает наличие  глубокого и системного кризиса  в организации и осуществлении  местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления⁸. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей  модели местного самоуправления с одновременным  проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет по сути к замене местного самоуправления государственным управлением.

1.2 Структурная организация местного  самоуправления 

Местным самоуправлением  называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение  населением вопросов местного характера  и управление муниципальной собственностью⁹. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.

Местное (муниципальное) самоуправление – одна из демократических основ  системы управления обществом и  государством, важнейший структурный  элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 ст. 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Ст. 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Тем не менее в силу очевидных  исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в  современной России отличался высокой  степенью хаотичности и стихийности. Это обстоятельство стало причиной многих проблем, привело к навязыванию  гражданам тех или иных решений  без всякого учета их реальных интересов. В то же время выявились  и позитивные стороны такого хода событий. Во-первых – реальное существование  более чем 12 000 муниципальных образований, во-вторых, разнообразие организационно-правовых и территориальных моделей организации  местного самоуправления. Россия настолько  неоднородна по своим географическим, природно-климатическим, хозяйственным, этническим и иным параметрам, что  жесткая унификация структур местной  публичной власти неизбежно обернулась бы резким снижением ее эффективности.

Принцип разнообразия конкретных форм реализации конституционного права на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной спецификой подлежит безусловному сохранению. Он позволяет, в частности, выбирать оптимальные модели, исходя из реального социально-экономического положения страны и ее регионов, и гибко реагировать на перемены в этом положении¹⁰.

Практика  реализации этого принципа привела  к колоссальному разнообразию территориальных  моделей местного самоуправления. Сегодня  существуют муниципальные образования, созданные в самом различном  масштабе – и в городах с  миллионным населением, и в деревнях с численностью жителей в несколько  сотен или даже десятков. Общая  картина такова¹¹:

- муниципальные  образования на уровне только  административных районов - 6 субъектов  Федерации;

- муниципальные  образования на уровне административных  районов и городов – 37 субъектов  Федерации;

- муниципальные  образования на уровне административных  районов, городов и сельских  округов (волостей, сельсоветов)  – 23 субъекта Федерации;

- муниципальные  образования на уровне сельских  округов (волостей, сельсоветов)  и поселков – 5 субъектов Федерации;

- муниципальные  образования на уровне городских  районов и сельских округов  – 2 субъекта Федерации;

- муниципальные  образования на уровне городов  и сельских округов (волостей, сельсоветов) – 11 субъектов Федерации;

- не определены  территории муниципальных образований  либо только отдельные территории  являются муниципальными образованиями  – 5 субъектов Федерации.

Выбор территориальной модели в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной  власти. До начала реформы местного уровня власти на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрации более крупных, на территории которых они были расположены. Возникшие в последнее десятилетие муниципальные образования в разных регионах формировались на разных уровнях прежней административно-территориальной иерархии. В некоторых регионах бывшие районные органы власти были преобразованы в территориальные подразделения региональной администрации, образуя второй уровень государственной власти субъекта Федерации (регион – районы и города), в других регионах бывшие районы превратились в муниципальные образования, нередко с двухуровневой структурой (города, районы – поселки, сельские округа). Встречаются и ситуации, когда на районном уровне одновременно представлены и органы государственной власти субъекта Федерации, и органы местного самоуправления.