Проблемы российского федерализма

Какие же реальные общественные отношения  маскирует приведенный закон? На самом деле новый субъект Федерации вообще не образован. "Новая" Иркутская область (как и "новый" Красноярский край) сохранили все прежние элементы конституционно-правового статуса, перечисленные в упомянутом постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. (п. 3 резолютивной части): территорию, население, устав, законодательство, систему государственных органов. Изменяется лишь юрисдикция последних: теперь она без каких-либо ограничений распространяется на всю территорию области (края).¹¹³

Что касается соответствующих автономных округов, то они действительно прекращают свое существование, причем с неопределенными  перспективами для остающихся на их месте "административно-территориальных единиц с особым статусом". Однако о прекращении существования субъекта Федерации в Конституции России (ч. 2 ст. 65, ч. 1 ст. 137) ничего не сказано; также непонятно, охватывается ли данное явление другой конституционной категорией - "изменение конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации", поскольку соответствующего федерального конституционного закона до сих пор не принято.

В данном случае объективная, обусловленная  реальными потребностями экономики  и интересами населения необходимость  укрупнения субъектов Федерации, столкнулась с отставанием юридической базы. Пробел в конституционно-правовом регулировании вкупе с острой политической целесообразностью заставили законодателя искать аналогию, оказавшуюся не вполне подходящей.

В целом устранение этих и других причин дефектности конституционно-правовых норм должно происходить через развитие механизмов конституционно-правовой ответственности, парламентского и судебного контроля, совершенствование законотворчества, в том числе на основе обязательного рассмотрения и учета предложений ученых-конституционалистов в таком же порядке, в каком рассматриваются обращения граждан¹¹⁴.

2.3. Проблемы соответствия законодательства субъектов Российской Федерации Федеральному законодательству

В стране на уровне субъектов федерации было принято огромное количество нормативных актов, не соответствующих ни федеральным законам, ни Конституции Российской Федерации.

По данным Генеральной прокуратуры  РФ в конституциях и уставах субъектов  федерации, двусторонних договорах  между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации выявлено огромное число несоответствий Конституции Российской Федерации. Каждый второй закон из числа принимаемых субъектами федерации содержит нормы, противоречащие федеральной Конституции. По утверждению министра юстиции РФ Ю.А. Чайки, за период с 1999 по 2000 годы Министерством юстиции РФ проведена экспертиза более 2400 нормативных правовых актов субъектов федерации, в результате которой около 20% актов оценены как несоответствующие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. При этом наиболее характерными нарушениями, как правило, являются: ограничение конституционных прав и свобод граждан, в том числе избирательных прав; регулирование вопросов, отнесенных к предметам федерального ведения; вмешательство в деятельность федеральных органов исполнительной власти. На основании экспертных заключений Министерства юстиции РФ были отменены или изменены более 200 нормативных актов в 50 субъектах Российской Федерации.¹¹⁵

В чем причины указанных несоответствий. Одна из них, по мнению президента Башкортостана  М. Рахимова, заключается в том, что  федеральный цент хронически опаздывает с принятием соответствующих  законов, поэтому республика разрабатывала  свое законодательство опережающими темпами. Это происходило в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно подтверждал право субъектов Федерации принимать собственные законы по предметам совместного ведения, если отсутствует федеральный закон.

Когда появляется федеральный закон, законодательную базу необходимо приводить  в соответствие, однако необходимо разобраться в том, какой закон  лучше. Поэтому, «приведение в соответствие»  должно носить разумный характер. Если регионы нашли более эффективное решение то, может быть, есть смысл поправить федеральный закон. Процесс согласования должен быть двухсторонним.

В 1999 году в Государственную Думу Верховным Судом РФ был внесен законопроект Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам», призванный восполнить образовавшийся правовой пробел. Закон был принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации, т.к. руководителей регионов устраивала сложившиеся практика правотворчества в субъектах.

Вместе с тем следует отметить, что в Российской Федерации существует определенная система федерального контроля за нормотворчеством субъектов Федерации.¹¹⁶

В соответствии с ныне действующим  законодательством судебный контроль над нормотворчеством в России осуществляется Конституционным Судом и судами общей юрисдикции в пределах компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации и другими законодательными актами. Конституция Российской Федерации требует: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом» (ч.2 ст.120).

Конституционный Суд РФ в апреле 2000 года принял Постановление по делу о проверке Конституционности отдельных  положений Федерального закона «О прокуратуре  Российской Федерации». Из его решения  следует, что суд общей юрисдикции, проверив соответствие закона субъекта РФ федеральному закону, может признать такой акт противоречащий этому закону, а, следовательно, «не действующим, не подлежащим применению».

Министерство юстиции также  осуществляет проверку тех нормативных  правовых актов, которые регистрирует, но не обладает правомочиями по признанию соответствующих актов недействительными. 10 августа 2000 г. вступил в силу Указ Президента № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в соответствии с которым был учрежден федеральный банк нормативных правовых актов субъектов федерации – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.¹¹⁷

  Ведение федерального регистра возложено на Министерство юстиции РФ. Согласно Указу, высшие должностные лица субъектов федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов федерации) должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ копии нормативных правовых актов субъектов федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Постановлением Правительства  РФ от 29 ноября 2000 года утверждено «Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ». В соответствии с Положением в федеральный регистр включаются конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти, нормативные правовые акты высших должностных лиц (руководителей высших органов исполнительной власти), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер. В случае если в результате юридической экспертизы указанных актов, проводимой Министерством юстиции РФ, будет установлено их несоответствие Конституции РФ или федеральному закону, экспертные заключения подлежат включению в федеральный регистр в качестве дополнительных сведений.

Определенными полномочиями контроля в этой  области обладает также  прокуратура РФ. Она обязана в  таких случаях обратиться в суд  с требованием о проверке: соответствует ли закон субъекта федерации федеральному закону.

Таким образом, в Российской Федерации  достаточно широкий круг государственных  органов наделен полномочиями в  том или ином объеме осуществлять нормоконтроль. Другой вопрос, что длительный период времени эти полномочия использовались не в полной мере. Для укрепления России как единого государства возникла необходимость в принятии законов, способных защитить единое правовое пространство Федерации, и установить четкую процедуру контроля над местным законотворчеством.¹¹⁸

С принятием федерального закона, дающего президенту право  отстранять от должности руководителей  субъектов федерации за систематическое  неисполнение федерального законодательства, у  руководства страны появилась  реальная возможность воздействовать на региональных лидеров с целью приведения законодательства субъектов в соответствие с Конституцией России. ( На этом мы остановимся более подробно ниже).

2.4.  Разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации

Одним из важнейших  принципов федерации является установленное  конституцией разграничение компетенции  между федерацией и ее субъектами. Это обусловлено тем, что и федерация и субъекты, как было отмечено выше, обладают государственной властью. Следовательно, необходимо определить пределы действия каждой из них.

Прежде всего, это относиться к сфере законодательной  деятельности, поскольку исполнительная власть обычно рассматривается как единая вертикаль, а у судов имеется своя подведомственность и подсудность.

Способы разграничения  компетенции в федеративном государстве  могут быть сведены к  следующим  вариантам.¹¹⁹

Первый вариант  – конституция устанавливает исключительную компетенцию (предметы ведения, полномочия) федерации и устанавливает полномочия запрещенные для отдельных субъектов. Не представленные и не запрещенные полномочия сохраняются как за федерацией, так и за ее субъектами. Такой вариант характерен для США. (см. Конституцию США: Разделы 8, 9, Поправка Х).

Второй вариант  размежевания предметов ведения  федерации и ее субъектов заключается  в том, что конституция устанавливает  две сферы компетенции: федерации  и ее субъектов, причем вторая сфера  определена в виде перечня полномочий субъектов. Такой порядок предусмотрен, например, Конституцией Канады (см. Конституция Канады. Конституционный акт 1867 года статьи 91, 92).

При третьем варианте конституция так же устанавливает  две сферы компетенции: для федерации и ее субъектов, но вторая сфера выглядит в виде конкурирующей законодательной компетенции. Субъекты имеют право на законодательство в указанной сфере лишь тогда, когда федерация не пользуется своими законодательными правами. Такой порядок предусмотрен, например, Конституцией ФРГ (см. Основной закон ФРГ статьи 70-74).

Четвертый вариант  разграничения предметов ведения  федерации и субъектов состоит  в том, что указываются три  сферы компетенции: компетенция  федерации, совместная компетенция  федерации и ее субъектов, компетенция субъектов федерации. Причем в пределах каждой сферы содержаться исчерпывающие перечни. Среди конституций стран мира наиболее подробные перечни этого рода содержатся в Конституции Индии.

Пятый способ заключается в том, что конституции дают перечень полномочий только в двух сферах: федеральной и совместной компетенции. Все, что не названо, относиться к исключительной компетенции субъектов. (В учебной литературе можно встретить и другие способы разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами).¹²⁰

Деление  на две группы: федеральные  и совместной компетенции и отнесение  остальных к ведению субъектов  представляется более удачными по сравнению  с трехчленной системой. Такой  подход принят и Конституцией России.

К федеральному ведению Конституция  относит те предметы, освоение которых  необходимо для обеспечения общих  интересов всего многонационального народа России и сохранения государственного единства.

Статья 71 Конституции Российской Федерации  в 18 пунктах содержит перечень вопросов, находящихся в ведении Федерации. Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает, что субъекты Федерации не вправе издавать правовые акты, затрагивающие эту сферу. Только федеральные органы (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ) вправе издавать по перечисленным вопросам правовые акты.

В ведении Российской Федерации находятся:

1) в области государственного строительства: принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов; федеративное устройство и территория Российской Федерации; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти; судоустройство, прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности; федеральное коллизионное право; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного и национального развития РФ; федеральная государственная служба; государственные награды и почетные звания РФ.¹²¹

2) в экономической, социальной, культурной областях: федеральная государственная собственность и управление ею; установление федеральной политики и федеральные программы в области экономического экологического, социального, культурного развития РФ; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.