Проблемы российского федерализма

  Летом 1992 года руководство Вологодской области обратилось в Верховный Совет РФ  с инициативой о преобразовании области в республику. В конце 1992 года органы власти территорий начали открытую борьбу за равноправие. Главы 53 российских регионов с целью активизации влияния на федеральные органы власти образовали Союз губернаторов и добились включения Президентом РФ руководителя Союза губернаторов в Совет глав республик. Процесс стихийной «республиканизации» охватил Тульскую, Архангельскую, Иркутскую, Свердловскую и Кировскую области, Еврейскую автономную область.

  В августе 1993 года в «Российской газете» было опубликовано обращение глав законодательной и исполнительной власти ряда крупных регионов к Президенту РФ и Правительству страны, требовавших:

  - прекратить практику сепаратных переговоров с руководством республик, аннулировать все достигнутые без участия краев и областей  договоренности об экономических привилегиях республик;

  - заложить в проект новой Федеральной Конституции полное политико-экономическое равенство всех типов регионов России и переход от национально-государственного деления страны к государственно-территориальному;

  - ввести единое название субъектов федерации – «земли» и, наконец, прекратить существование Федеративного договора.

Таким образом, в России возник новый  виток кризиса федеративной государственно-правовой системы, надежды на преодоление  которого связывались с принятием новой Конституции Российской Федерации, призванной, выполнить миссию примирения Федерации и ее составных частей.⁵⁸

  Предконституционный период характеризовался целым рядом серьезных проблем, отражавших дезинтегрированность государственно-правовой системы России. В силу этого, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации заложила компромиссную модель федеративной государственности. Она оказалась более прогрессивной по сравнению с моделью, предложенной Федеративным договором, поскольку преследовала цель стабилизации России как государства. Прогрессивный характер конституционной модели федеративной государственно-правовой системы ученые справедливо связывают с сужением статуса республик, не являющихся суверенными государствами, учреждением принципа равноправия субъектов федерации, переходом от национальной федерации к национально-территориальной и закреплением тенденции к сотрудничеству федерации и ее субъектов.

В послании Федеральному Собранию (июль 2000 г.) Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что договорная практика была естественным ответом на отсутствие законодательных актов, регулирующих и уточняющих наши федеративные отношения. При любом отношении к этой практике ясно, что она сыграла огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории.

Однако эта практика не решила всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привела  к ликвидации националистических устремлений в ряде регионов.

Кризис государственной системы  осенью 1993 года и кровавые события  сентября-октября привели к решительным  изменениям всей концепции политического  устройства России. Договорную федерацию, в связи с принятием Конституции, попытались заменить на конституционную. Однако слабость федерального центра и центробежные тенденции в субъектах (особенно в республиках) привели к конституционно-договорной модели государственного устройства. Об этом свидетельствует тот факт, что с февраля 1994 года началось заключение внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На положительных и отрицательных сторонах внутригосударственных договоров мы остановимся ниже, но главное заключается в том, многие из заключенных договоров стали перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения.⁵⁹

На научно-практической конференции  «Проблемы и перспективы развития российского федерализма», проходившей в Парламентском центре в начале 1998 года, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Е.С. Строев достаточно резко заявил, что Россия сегодня уже не федерация, а «союз договорившихся элит». Особое беспокойство он выразил в связи с фактом заключения договоров «за спиной» других субъектов, что не добавляет доверия в отношении их друг с другом. «На такой основе федерацию нельзя построить», - подчеркнул Е. Строев

С весны 2000 года, когда  Президентом Российской Федерации был избран В.В. Путин, федеральный центр стал стремиться к определению отношений между собой и субъектами на основе Конституции Российской Федерации, договорная система определения отношений между центром и субъектами стала подвергаться резкой критике.

Большинство юристов сегодня не допускают договорное разграничение  в качестве основной формы правового  регулирования, а договорную теорию считают идеологической основой  разрушения федеративной государственности, в результате чего  центр потерял многие рычаги управления социально-экономической, правовой и другими сферами, углубилась тенденция повышения статуса субъектов, подписавших договоры, по сравнению со статусом субъектов, не подписавших таких договоров, что привело к нарушению конституционного принципа равноправия субъектов во взаимоотношениях с федерацией.

Таким образом, тенденции развития федерализма в России ясно указывают, что в стране в период коренных преобразований возможно колебание  «маятника» государственного устройства от договорного к конституционному и обратно, через конституционно-договорную модель.⁶⁰

   За сравнительно короткий период реформ российский федерализм пережил несколько фаз в своем развитии:

- 1991- осень 1993 г. – договорная модель Федерации;

- конец 1993 – начало 2000г – конституционно-договорная модель Федерации

- с середины 2000г – стремление к установлению конституционной модели Федерации.

Наиболее устойчивое социально-экономическое  развитие страны, как свидетельствует  российский опыт, происходит в условиях конституционного федерализма, наименее устойчивое - в условиях конституционно-договорной модели. Это связано с тем, что конституционно-договорная модель в российском исполнении возникла  в период угрозы распада государства, а ее дальнейшее развитие привело к еще большему ослаблению федеративных связей.⁶¹

Нелегко будет проходить и процесс  отказа от конституционно-договорной модели. По мере того, как федеративный цент будет укреплять свое положение  в государстве (а тенденции такого укрепления мы сегодня наблюдаем) он объективно будет стремиться к конституционной модели  государственного устройства. Вместе с тем субъекты федерации, особенно республики, будут выступать за сохранение существующего положения, поэтому «мирного сосуществования» конституционной и договорной составляющих указанной модели  достигнуть в полной мере не удастся. В конечном итоге Россия, видимо, откажется от конституционно-договорной модели государственного устройства в том виде, в котором она существует сегодня.

Следовательно, особенностью российского федерализма на современном этапе является его конституционно-договорная модель, которая, и является одной из причин неустойчивого развития государства, так как договоры и соглашения Федерации и субъектов во многом противоречат Конституции РФ.

Следующей особенностью российского федерализма является асимметричность  его субъектов. Речь идет, прежде всего, о разнородной государственно-правовой природе и различиями статуса субъектов федерации.⁶²

Необходимо отметить, что общим  в конституционно закрепленном статусе субъектов Российской Федерации будет:

  во-первых, правовое состояние членства в составе федерации;

  во-вторых, равенство субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти;

в-третьих, обладание элементами учредительной власти;

в-четвертых, недопустимость произвольного  без согласия субъектов изменения  их территории;

  в-пятых, отсутствие права выхода из состава федерации;

в-шестых, распространение федеральной  юрисдикции на всех субъектов.

Вместе с тем, федеральная Конституция, учитывая сложившиеся традиции и специфику государственно-правового регулирования, допускает особенности в конституционно-правовом статусе субъектов федерации. Сам факт конституционного подразделения всех субъектов федерации на отдельные виды свидетельствует о неполном совпадении их конституционного статуса.

Рассмотрим эти несовпадения:

- в ст.5 Конституция РФ называет республики государствами, предоставляя им право иметь свои конституции. Остальные субъекты РФ вправе иметь только уставы. Конституция РФ (ст.66) устанавливает, что устав края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ. В отношении порядка принятия конституций республик такого ограничения не установлено – они могут быть приняты и на республиканском референдуме;

- различный правовой статус республик и других субъектов РФ просматривается в п. «а» ч.1 ст.72 где республики и другие субъекты федерации поставлены в различные правовые условия с позиции такой сферы совместного ведения как, как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. В отношении республик в качестве объекта контроля указаны только их конституции и законы, в то время как в отношении остальных субъектов – все виды ин нормативных правовых актов;

- в соответствии со ст. 68, ч.2 Конституции РФ республики вправе устанавливать свои государственные языки. Такое право не предоставлено автономной области и автономным округам, также образованным по национальному признаку;

- республики в соответствии с ч.2 ст.2 Закона РФ от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации» вправе иметь свое гражданство: граждане РФ, постоянно проживающие на территории республики в составе РФ, являются одновременно гражданами этой республики другим субъектам федерации такое право не предоставлено;

- определенные особенности имеет статус Москвы, которая в соответствии с ч.2 ст.70 Конституции РФ является столицей Российской Федерации. Статус Москвы определяется Законом РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации». Особенности статуса столицы выражаются в размещении на территории г. Москвы федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, а также дипломатических и консульских представительств иностранных государств.⁶³ Органы государственной власти Москвы предоставляют в этих целях земельные участки, здания, жилищный фонд, и иные услуги. Они также обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий. Затраты г. Москвы, связанные с осуществлением функции столицы Российской Федерации, полностью компенсируются за счет субвенций из федерального бюджета и платежей за предоставляемые федеральным органам, представительствам субъектов Федерации и иностранных государств услуги.    

Здесь необходимо сделать одно замечание, касающееся статуса субъектов федерации: Конституция РФ в ч.5 ст.66 указывает, что статус субъектов РФ может  быть по взаимному согласию РФ и  субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. В отсутствие федерального конституционного закона, регулирующего процедуру изменения статуса субъекта Российской Федерации, в юридической литературе высказываются различные мнения по поводу того, что следует понимать под изменением статуса субъекта федерации. Большинство ученых понимают его как переход субъекта из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. ⁶⁴

Следующей особенностью российского федерализма является вхождение автономных образований  в состав края или области (кроме Еврейской автономной области и Чукотского автономного округа).

Такое вхождение  означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов федерации и договором между их органами государственной власти. ⁶⁵

Весьма проблематичными представляются горизонтальные связи между автономными  округами и краем, областями, в состав которых они входят. Хотя в литературе и отмечается, что взаимодействие «сложнопостроенного» субъекта со своими частями строится при помощи механизмов совместных консультаций, тем не менее партнерские отношения между такими субъектами федерации, основанные на сотрудничестве и координации, отнюдь не упраздняют начал субординации, властеподчинения. В настоящее время такая «матрешка» почти ликвидирована. Из 83 субъектов, только 4 имеют в своем составе другие субъекты федерации.

Изменение статуса субъекта федерации  может быть сопряжено с изменением его территории. В соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации изменение границ между субъектами федерации требует обязательного взаимного согласования. Вместе с тем, в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономных округов в состав края, области отмечается, что для изменения статуса автономного округа не требуется согласия края или области. Но ведь изменение статуса автономного округа может включать в себя и выход из состава края, области, в результате которого изменится и территория последних. Очевидно, в федеральном законе о порядке изменения статуса субъекта федерации этот вопрос должен быть решен.