Проблемы российского федерализма

Немаловажными являются и существующие формы контроля над региональными единицами со стороны государственных органов. В Испании все акты автономных сообществ подлежат контролю со стороны Конституционного суда: они могут быть обжалованы председателем Правительства, народным защитником, 50 депутатами и 50 сенаторами. Кроме того, возможен и конкретный контроль, когда суд, разбирающий дело на основе закона автономного сообщества, может запросить Конституционный суд о соответствии такого закона Конституции Испании. Также, согласно ст. 155 Конституции 1978 г., если автономное сообщество не выполняет обязательств, налагаемых на него Конституцией и иными законами, или действует таким образом, что это серьезно противоречит общим интересам Испании, то после предварительного выдвижения соответствующего требования к председателю автономного сообщества и с согласия абсолютного большинства Сената в случае, когда это предварительное требование не будет удовлетворено, Правительство может принять меры к тому, чтобы заставить такое сообщество выполнить указанные обязательства, либо принять меры, необходимые для защиты общегосударственных интересов¹⁵⁰.

Так называемый политический регионализм  основан, скорее, на географических критериях, что и обусловливает связь понятия «регион» с понятием «автономное образование».

Возвращаясь к типологии регионализма, следует уточнить, что административный регионализм является формой классической децентрализации. Такой регионализм существует во Франции и отчасти в Португалии. Во Франции создано 22 региона со своими органами и политической компетенцией. По Закону от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов к ведению регионального совета (ст. 59) отнесено обеспечение экономического, социального, санитарного, культурного и научного развития региона и обустройство его территории при условии сохранения его своеобразия и соблюдения целостности, автономии и полномочий департаментов и, коммун. Региону предоставлены полномочия по реализации национального плана и по созданию собственного плана экономического и социального развития и по их реализации. В Португалии происходит аналогичное явление - все регионы, помимо Азорских островов и острова Мадейра, имеющих особый статус, образуются законом, определяющим полномочия, состав, компетенцию и порядок деятельности их органов. При этом регионы во Франции и Италии как территориальные единицы не упомянуты в Конституциях. Так, в Конституции Франции, ст. 72, говорится лишь о департаментах и коммунах, а все остальные территориальные коллективы создаются законом.¹⁵¹

Таким образом, понятие «регион», которое  сложилось сфере сравнительного конституционного права, исходя из анализа конституций и конституционного законодательства западноевропейских государств (в зависимости от сферы регулирования), может отождествляться как с понятием «автономное образование», так и понятием «субъект федерации»,

В этой связи необходимо отметить, что более определенным и «устоявшимся» является понятие «регион», используемое в географической науке. В этой области знаний в качестве «региона» рассматривается «страна, область, округ, сторона света»¹⁵². Схожее определение содержит Советский энциклопедический словарь, где «регион» определяется как «относящийся к какому-либо определенному территориальному району, области, страны, группе стран, построенный по территориальному признаку¹⁵³». При этом фактором, необходимым для создания регионов, является наличие общности интересов в экономической сфере¹⁵⁴. Думается, что данный фактор имеет значение и для выделения регионов в конституционно-правовой сфере.

При этом, обращаясь уже к собственно российской правовой терминологии, следует отметить, что термины «регион» и «регионализм» также не имеют однозначного определения. Примечательно, что в конституционно-правовых исследованиях под термином регион нередко понимается не субъект федерации, а совокупность субъектов, формально не объединенных, но фактически связанных общностью экономических, национальных, религиозных и других интересов.

Так, например, Л.Г. Олех дает следующее  определение региона: «Регион - это самодостаточный социальный организм, находящийся в единстве со своей средой, обладающий физико-географическими, купь-турно-цивилизационными, экономическими, культурно-историческими, политико-административными и правовыми свойствами и выступающий механизмом демократической федерации»¹⁵⁵.

По мнению В.В. Маклакова, «регионализм - это система политической и административной децентрализации, предоставляющей каким-либо частям государства с некоторым географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством более или менее значительную независимость по отношению к центральной власти»¹⁵⁶. Следовательно, исходя из указанного определения, регионами, по мнению автора, являются части государства, обладающие географическим, историческим, этнографическим или экономическим единством, которые в определенной мере обладают независимостью по отношению к центру.

Кроме того, следует иметь в виду, что регионализм некоторыми авторами определяется как «процесс сознательного расширения и интенсификации ограниченно-сторонних взаимодействий между странами, связанными географической близостью, сходством условий и форм жизнедеятельности, целью которого является создание и использование позитивных эффектов групповой кооперации в различных сферах экономической жизни»¹⁵⁷.

Таким образом, в зависимости от целей конституционно-правового исследования термины «регион», «регионализм» определяются по-разному.

Особое внимание следует также обратить на то, что в законодательстве Российской Федерации также не содержится единообразного подхода к содержательному наполнению термина «регион». Так, в подавляющем большинстве нормативно-правовых актов Российской Федерации понятия «регион» и «субъект федерации» отождествляются¹⁵⁸. Вместе с тем в некоторых положениях российского законодательства термины «регион», «региональный» не относятся к любому субъекту федерации. Так, например, в Законе Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266 «Об образовании»¹⁵⁹ содержится положение, в соответствии с которым к ведению Российской Федерации относится «разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования». Следовательно, в данном контексте под регионом понимаются все субъекты Российской Федерации, не являющиеся республиками. Кроме того, в указанном законе содержится норма, в которой идет речь об организации предоставления дополнительного профессионального образования в образовательных учреждениях субъектов Российской Федерации, а также дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения. Таким образом, нормативно-правовые акты Российской Федерации не содержат единого подхода к пониманию понятия «регион».

Неоднозначность подхода к определению  указанного понятия подтверждается и положением, закрепившим его в «Основных положениях региональной политики в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803. В качестве региона здесь понимается: «часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Регион может совпадать с границами территории субъекта Российской Федерации либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации»¹⁶⁰.

Как следует из изложенного, ни в  науке, ни в действующем законодательстве Российской Федерации не существует устоявшегося определения понятия «регион».

Однако очевидно, что в настоящее  время регион уже является не просто территорией, его понятие гораздо шире. При исследовании данного явления складывается впечатление, что само понятие «регион» стало актуальным для характеристики динамической составляющей института политико-территориальной организации государств. Политическая и территориальная организация государства меняется с течением времени, причем в ряде стран эти изменения связаны именно с понятием «регион». Таким образом, данное понятие является неким «знаком перемен» в государственном устройстве, свидетельствующем об ослаблении централизации, дезинтеграции внутригосударственных связей. В этой связи представляется целесообразным обратиться к историческому аспекту явления регионализма.¹⁶¹

Здесь стоит отметить, что регионы  и регионализм имеют давнюю историю, особенно в странах новой Европы. Регионы предшествовали возникновению национальных государств и способствовали оформлению возникавшей государственной системы. Они веками служили препятствием к созданию централизованного государства и остались в качестве одной из составляющих государственной политики (этот процесс можно проследить, в частности, анализируя отношения между Шотландией и Англией). Теперь, когда национальное государство вновь пытается перестроиться вследствие глобальных процессов изменения отношений между государством и рынком, в особенности в условиях европейской интеграции, - в политической риторике, социальной практике, правовом регулировании - вновь появляются регионы. Тем не менее, сложно отвести им определенное место в истории и политике современных государств. Не так давно сторонники регионов и регионализма склонны были считать их чем-то совершенно новым, что преобразует систему власти, основывающуюся до той поры исключительно на силе и авторитете национального государства. Тем самым упускались из вида наличие регионов и регионализма в истории и роль самой истории в создании условий для развития феномена регионализма. И напрасно, ведь историческая традиция регионализма является одним из факторов, влияющих на устойчивость «регионалистских амбиций» территориальных сообществ. Кроме того, историческая традиция может оказаться определяющим фактором, обусловившим тенденцию регионализации, как в случае с Шотландией, Уэльсом и особенно Северной Ирландией.

В настоящее время регионы в  различных странах появляются как  результат действия двух тенденций. Первая - тенденция к децентрализации в политике и социальных движениях. Вторая, связанная с обострением конкуренции в экономике, - борьба за инвестиции, рынки и другие материальные блага между регионами в связи с их экономическими и геополитическими характеристиками. Это приводит к развитию межрегиональной конкуренции. В ходе развития данного процесса регионы начинают участвовать в новых системах принятия решений, которые, минуя посредничество государственных структур, концентрируются вокруг транснациональных корпораций, «олигархических» групп и иных негосударственных центров публичной власти.¹⁶²

В традиционной форме территориального управления отношения между регионами, глобальным рынком и международными режимами были опосредованы государством¹⁶³. Регионы служили политической опорой государств и правительств и были представлены в государственной политике. Взамен государство предоставляло покровительство и субсидии. Однако этот взаимный обмен был нарушен глобализацией, европейской интеграцией и развитием рынка. Теперь регионы становятся «новыми пространствами» построения политики и выступают в качестве самостоятельных участников международного порядка¹⁶⁴. Это более сложный порядок, при котором государства лишаются своей посреднической монополии в отношениях между регионами и способности контролировать собственные пространственные экономики. Регионы по-прежнему участвуют во взаимодействии со своими государствами, но у них также имеются прямые связи с международными институтами (режимами) и с глобальным рынком. Их положение в рамках этих систем действия определяется независимо от их отношений с государством. В рамках режимов, подобных Европейскому союзу, влияние регионов и на регионы оказывается многими способами и через различные каналы. Положение регионов на международном рынке зачастую зависит не от способов представительства в государственно-властных структурах, а от конкурентных преимуществ регионов и умения успешно использовать данные преимущества. Необходимо подчеркнуть, что хотя государство как особая организация публичной власти пока не исчезло, но у него больше нет монополии над внешними связями регионов.

Таким образом, регионы, стремятся использовать государство в сфере конкуренции и борьбы за материальные блага, направляя на это свои конкурентные преимущества в международной сфере и используя предоставляемые им государствами правовые возможности. Тем самым регионы постепенно «приспосабливают» формализованную структуру управления к новым «веяниям времени». Регионы сами пытаются оформить и защитить свой интерес в новых - внегосударственных (транснациональных) системах принятия социально-политических и финансово-экономических решений. В то же время регионы для государства являются формой усиления публичных «амбиций» новых политических сил, средством для оптимизации управленческих структур.¹⁶⁵

В странах Западной Европы в конце XX - начале XXI в. ситуация кардинальным образом изменилась. Социально-политический контекст, предопределяющий понятие «регион», принял новые очертания. В частности, речь идет о Европейском Союзе (ЕС), модель интеграции которого стала теперь «классической». Особенность этого процесса состоит в том, что если в прошлом участниками региональной интеграции в мире были национальные государства, т.е. признанные международным правом суверенные субъекты международных отношений, то в современной Европе (в частности, в ЕС) субъектами регионального сотрудничества становятся регионы национальных государств. На уровне ЕС эта закономерность проявляется через деятельность территориальных субъектов, «которые надеются укрепить свою автономию или, по крайней мере, получить право на представительство и оказание политического влияния в европейских делах. В последние годы изменение в их пользу соответствующих правил было очевидно. Регионы (в затем и муниципальные образования) получили признание в качестве соответствующих политических единиц. Сначала их признание ограничивалось особой сферой политики, а именно структурной политикой ЕС. Но сегодня представительство территориальных коллективных лиц в отдельных государствах-членах стало общим принципом и получило институционализацию в Комитете регионов»¹⁶⁶.

Таким образом, современный регионализм  как явление политико-правовое и  социально-экономическое может быть рассмотрен, по крайней мере, в двух аспектах, если соотносить понятие «регион» с понятием «государство»: 1) как процесс фрагментации, децентрализации национальных государств; 2) как процесс формирования группы государств, объединяющихся в регионы. Затем эти межгосударственные объединения трансформируются в объединения регионов государств, вследствие упомянутой фрагментации. Следовательно, происходящее изменение субъектного состава международных объединений и фрагментации государств - два взаимосвязанных процесса.¹⁶⁷