Проблемы российского федерализма

Несмотря на, казалось бы, радикальную  корректировку института договорного разграничения полномочий, произведенные федеральным законодателем изменения, по сути, носят половинчатый и незавершенный характер. Целый ряд ключевых вопросов остался не решенным. В противоречие с целью правового регулирования общественных отношений - в данном случае сделать процедуру заключения договора о разграничении полномочий прозрачной и понятной для ее участников - федеральный законодатель тем не менее использует размытые формулировки и критерии. Как представляется, цель законодательных изменений - определить место договора о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами в системе нормативных правовых актов; выработать механизм, препятствующий использованию договора в качестве инструмента присвоения отдельными субъектами Федерации льгот и привилегий, минимизировать допустимые основания заключения договора; предусмотреть гарантии защиты прав и интересов остальных субъектов, не являющихся стороной договора. На наш взгляд, перечисленные цели не были достигнуты в полной мере.

Во-первых, уравнение договора о  разграничении полномочий и федерального закона по юридической силе внесло путаницу в установленное федеральной  Конституцией соотношение нормативных  правовых актов по юридической силе. Ведь согласно ч. 2 ст. 4 Конституции РФ федеральная Конституция и федеральные законы обладают верховенством на всей территории Российской Федерации. Поскольку договор устанавливает изъятия из общего порядка разграничения полномочий, фактически являясь своего рода формой изменения норм федеральных законов в отношении конкретного субъекта Федерации, договор имеет приоритет перед федеральным законом.

Во-вторых, согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ именно региональная специфика определяет необходимость в ином разграничении полномочий, а как следствие - индивидуализации, пересмотре законодательных норм о разграничении полномочий по предметам совместного ведения в отношении конкретного субъекта. Однако федеральный законодатель не раскрывает понятие «иное разграничение полномочий» и не определяет критерии оценки достаточности и обоснованности оснований заключения договора. Таким образом, при наличии политической воли заключить договор, содержание которого при полном соблюдении процедуры не вполне соответствует требованиям Федерального закона, не представляется затруднительным.

В-третьих, федеральный законодатель предоставил субъектам РФ, не являющимся стороной договора о разграничении  полномочий, право знакомиться с проектом договора и вносить свои замечания и предложения, однако не определил срок, форму и порядок представления замечаний и предложений субъектами Федерации, не установил порядок их рассмотрения и учета федеральным центром. Иными словами, механизм реализации права отсутствует, а, следовательно, говорить о каких-либо гарантиях интересов субъектов РФ нельзя.

Следует отметить, что новая процедура  заключения договора о разграничении  полномочий (утверждение его федеральным  законом) в целом аналогична процедуре ратификации международного (межгосударственного) договора РФ, что, на наш взгляд, может создать основания преувеличения отдельными субъектами РФ значимости таких договоров и их собственного статуса.¹³⁹

И, наконец, несмотря на исключение из названия договора «предметов ведения» (ст. 26.7 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ называется «Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий»), новый Договор с Республикой Татарстан был подписан и утвержден как Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан.

Таким образом, если посредством Федерального закона от 24 июня 1 999 г. № 11 9-ФЗ удалось прекратить практику заключения договоров, противоречащих федеральной Конституции и федеральным законам, и в какой-то степени восстановить единство правового пространства РФ, то рассматриваемый федеральный закон не содержит действенных механизмов, препятствующих возврату к договорной практике, позволяющей отдельным субъектам устанавливать особый режим отношений с Федерацией. Яркий тому пример - новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, утвержденный Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199-ФЗ (далее - Договор). Ряд его положений вступают в прямое противоречие с федеральной Конституцией.¹⁴⁰

Во-первых, название Договора не соответствует его назначению, заданному Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ и вытекающему из смысла статей 71-73 Конституции РФ, - разграничение полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Во-вторых, в преамбуле Договора перечислены особенности Республики как субъекта РФ, которые послужили основанием для принятия решения о заключении договора о разграничении полномочий с Республикой: это «исторические, культурные, экономические, экологические и иные особенности». Вместе с тем перечень особенностей должен носить закрытый, а не открытый характер, поскольку каждая из особенностей подлежит оценке с точки зрения ее влияния на необходимость заключения договора и изменения установленного федеральным законом разграничения полномочий. Указанные особенности должны не только фактически отличать Республику от других субъектов Федерации (так как каждый субъект РФ, особенно образованный по национальному принципу, по-своему уникален), но и носить юридически значимый характер. Иными словами, простой констатации факта наличия определенных особенностей для заключения договора недостаточно, необходимо установить и обосновать причинно-следственную связь между спецификой субъекта РФ и необходимостью корректировки законодательных норм.¹⁴¹

В-третьих, в соответствии со ст. 2 Договора Республике Татарстан предоставлено право заключать межправительственные соглашения о совместном решении вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Республики. Тем самым решение ключевых вопросов, входящих в предмет договорного регулирования, перенесено на межправительственный уровень, а открытый перечень особенностей и абстрактная формулировка предмета соглашений позволяют в дальнейшем их содержанию и количеству расширяться до бесконечности. Вместе с тем согласно статье 78 (ч. 2 и 3) федеральной Конституции единственно допустимой правовой формой взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ являются соглашения о взаимной передаче осуществления части (законодательно установленных) полномочий.

И наконец, Договор предоставляет  Республике право устанавливать дополнительное требование к кандидатам на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан - владение государственными языками Республики Татарстан, то есть русским и татарским. Тогда как федеральная Конституция (ч. 2 ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от языка; запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признаку языковой принадлежности. Вопрос о праве республик на введение языкового ценза ранее был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ применительно к Республике Башкортостан: Суд в своем Постановлении от 27 апреля 1998 г. № 12-П признал, что реализация избирательных прав граждан в ходе избирательного процесса должна быть обеспечена «вне зависимости от требований к знанию языка»¹⁴². Тем не менее, право устанавливать требование к кандидату на должность главы Республики о знании им языка титульной нации воспроизведено в Договоре с Республикой Татарстан, который официально одобрен федеральным центром (утвержден федеральным законом) и не вызывает возражений у Конституционного Суда РФ.

На основании вышеизложенного  можно утверждать, что законодательная регламентация процедуры заключения договора о разграничении полномочий, формальное увеличение требований к его форме и содержанию не оказали существенного влияния на изменение роли договора как инструмента присвоения дополнительных полномочий и не создали ощутимых препятствий отдельным субъектам использовать договор в собственных интересах в обход федеральной Конституции и федеральных законов под видом учета региональной специфики.

На наш взгляд, существует два  выхода из сложившейся ситуации — либо сохранение за договором роли альтернативного федеральному закону способа разграничения полномочий, с последующим внесением изменений в Конституцию РФ, либо радикальный пересмотр роли договора в регулировании федеративных отношений. В первом случае соответствующие положения Конституции подлежат корректировке. В ч. 3 ст. 11 следует четко обозначить, что разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами осуществляется только федеральной Конституцией, разграничение же полномочий по предметам совместного ведения - федеральным законом и, в исключительных случаях, договором о разграничении полномочий. В ст. 86 следует включить полномочие Президента РФ подписывать договоры о разграничении полномочий от имени Федерации (по аналогии с правом Президента РФ подписывать международные договоры - п. «б» ст. 86 Конституции РФ). И, наконец, в целях обеспечения принципа равенства субъектов РФ и гарантии защиты интересов субъектов РФ, не являющихся стороной договора, целесообразно установить порядок ратификации договора о разграничении полномочий большинством или всеми субъектами РФ, как неотъемлемое условие вступления его в силу (по аналогии с процедурой одобрения федерального конституционного закона о поправках к главам 3-8 Конституции РФ - ст. 136 Конституции РФ). Данный вариант представляется предпочтительным по отношению к процедуре утверждения договора федеральным законом, так как предполагает прямое выражение субъектами Федерации своего согласия (или несогласия) с предоставлением отдельному субъекту права на установление особого режима взаимоотношений с Федерацией и гарантию учета их мнения.¹⁴³

Вместе с тем возможность  разграничения полномочий посредством договоров между Федерацией и субъектами Федерации, предусмотренная Конституцией Российской Федерации (ч. 3 ст. 11), аналогов в других федеративных государствах не имеет. Так, Ж. Макру приводит в качестве примера предусмотренную австрийской Конституцией возможность заключения соглашений между Федерацией и администрациями земель «по вопросам своей компетенции» (ст. 15а), которые, однако, носят координационный характер, по ним не может быть пересмотрено определение полномочий. В Германии предусмотрено заключение договоров и соглашений между Федерацией и администрациями земель для координации и сотрудничества при осуществлении полномочий (ст. 91 б)¹⁴⁴.

Таким образом, учитывая зарубежный опыт, предлагается исключить договор  из числа инструментов разграничения  предметов ведения и полномочий, придав им характер соглашений о взаимодействии (кооперации, сотрудничестве) между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации при необходимости совместной реализации ими законодательно установленных полномочий, тем самым ограничив содержание договора определением условий и порядка осуществления полномочий, форм взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти в ходе их осуществления и порядка их финансирования.

   2.6. Проблемы регионализма и регионализации

     В последние годы проблема регионализма, регионализации становится одной из наиболее актуальных в рамках исследований государственного устройства различных стран. Следовательно, соответствующие термины: регион, регионализм, регионализация часто используются в правовой, в том числе конституционно-правовой, лексике.

Вместе с тем ни в российской, ни в зарубежной правовой науке нет  четкого устоявшегося определения понятий «регион» и «регионализм».

При этом следует также отметить, что и в российской правовой лексике понятия «регион» и «регионализм» стали использоваться чаще в контексте сравнительно-правовых исследований и анализа практики развития отношений между различными уровнями власти в Российской Федерации. В этой связи размышления над указанным вопросом приводят к проблеме соотношения понятий «государство» (центральная власть), «субъект федерации», «автономное образование».¹⁴⁵

Под государством принято понимать публичную организацию общества, обладающую верховной властью, созданную на конкретной территории с определенной политической системой.

Субъект федерации нередко определяют как относительно самостоятельное государственное образование, являющееся составной частью федерации, наделенное возможностями внутренней самоорганизации населения, юридически обладающее политической самостоятельностью, но ограниченными правами в аспекте осуществления государственной власти¹⁴⁶. В качестве автономного образования рассматривается часть государства (государственное образование - территория), имеющее право самоуправления, самостоятельного решения внутренних вопросов, организации общественной жизни.

Тремя непосредственно связующими признаками этой триады являются - население, территория, власть. Они отображаются в закрепленных нормативными правовыми актами властных полномочиях самоорганизации, которые присущи субъекту федерации и автономным образованиям. Чтобы четко определить понятие регион, необходимо вникнуть в соотношение указанного понятия с терминами того же ряда: «субъект федерации» и «автономное образование».

Прежде всего стоит заметить, что в работах ученых-конституционалистов, посвященных исследованию регионализма, выделяются два типа регионализма. Первый — административный (подходит к форме классической децентрализации, в нем регионы являются территориальными единицами, более или менее идентичными другим единицам самоуправления, но находящимися на самом верхнем уровне самоорганизации) и второй - политический¹⁴⁷. Политический регионализм характеризуется некоторыми чертами, приближающими его к субъектам федеративного государства. Прежде всего для такого регионализма характерно его закрепление в Конституции. Так, в основных законах различных региональных государств производится распределение компетенции между центром и регионами. Такой регионализм существует, например, в Италии, Португалии, Испании. При образовании регионов (в Италии они называются областями, в Испании - автономными сообществами) были учтены особенности этих стран.

Еще одной особенностью политического  регионализма, указывающей на приближенность к статусу субъекта федерации, является формирование верхней палаты национального парламента на основе региональных образований (согласно ст. 57 Конституции Италии 1947 г. Сенат республики избирается на базе выборов в областях; он обладает равными полномочиями с палатой депутатов парламента; а в Испании парламент является палатой территориального представительства). Региональным единицам иногда предоставляются полномочия участвовать в законодательном процессе на национальном уровне. Так, в Италии согласно ст. 75 Конституции 1947 г. пять областных советов могут потребовать проведения референдума для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона, а согласно ст. 138 пять областных советов могут потребовать проведения референдума для изменения Конституции после принятия поправок обеими палатами парламента¹⁴⁸.

Региональные образования имеют  и важные отличия от субъектов федерации. Прежде всего, объем компетенции, предоставляемый им конституциями, меньше, чем компетенция, отдаваемая субъектам федерации. Так, коренным признаком, отличающим регион от субъекта федерации, является существенное ограничение права на самоорганизацию. Конечно, регионы могут вырабатывать свои статуты, но они во всех случаях подлежат утверждению на центральном уровне (например, Испания).¹⁴⁹