Проблемы российского федерализма

В России пока нет даже закона о  Конституционном Собрании. А это  должен быть конституционный закон, процедура принятия которого более сложна, нежели представляется тем, кто первоочередным ставит вопрос о составе Собрания. Как утверждает В.Е. Чиркин, здесь необходима длительная подготовительная работа. В некоторых постсоциалистических странах новейшие конституции разрабатывались пять-семь лет (например, Польша, Украина).⁸⁹

Исходя из сказанного, напрашивается  вывод, что уже сейчас есть правовые основания для изменения ряда глав Конституции РФ. Кроме того, нельзя забывать и о таком возможном пути, как принятие Конституции в новой редакции, как, например, это было успешно использовано в Венгрии. Правда, в отношении России возможность применения такого метода юридически неясна (допустимо ли в новой редакции изменение существа положений Конституции?), да и практики такой в России не было.

       «Абсолютно совершенного, - как пишет Н.И. Матузов, - идеального законодательства нигде в мире нет. Право каждой страны неизбежно содержит в себе определенные коллизии, пробелы, противоречия⁹⁰".

    В широком смысле, дефект в праве есть такое состояние правовых норм, при котором регулирование общественных отношений нарушает оптимальный баланс интересов людей, общества, государства. Узкое понимание правового дефекта сводится к ущербности юридических норм, когда закрепляемое ими правило поведения становится трудно применимым или неприменимым вообще.

     Частными случаями дефектов являются пробелы, противоречия правовых норм, нарушения требований юридической техники при построении текстов нормативных актов, нерациональное размещение норм в системе права, чрезмерное дублирование правил поведения в актах разной юридической силы.⁹¹

От дефектов в праве страдает, прежде всего, правоприменение. Негативные последствия дефектности юридических норм очевиднее всего проявляются в конституционном праве, ибо применение конституционных норм отличается "особо значимыми последствиями, масштабностью тех изменений, которые оно вызывает в различных областях   общественного   и   государственного строительства"⁹².

Дефекты в конституционном праве  оказывают влияние на применение иных отраслевых норм. Так, неопределенность организационно-правовой формы органов государственной власти субъектов Российской Федерации как юридических лиц оказывает негативное влияние на регулирование участия этих органов в гражданско-правовых отношениях, в том числе при заключении государственных контрактов. В одних случаях это делается от имени субъекта Федерации в целом, в других - от имени соответствующего органа государственной власти, в третьих - от имени уполномоченного юридического лица (как правило, государственного учреждения)⁹³.

Вследствие дефектности конституционно-правовых норм могут быть дезорганизованы федеративные отношения, возникают споры о компетенции между органами государственной власти и должностными лицами. В период действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, заключенных в 1994-1998 гг., федеральной судебной системе приходилось неоднократно корректировать дефекты регионального законотворчества, обусловленные появлением изначально дефектных источников права, противоречащих Конституции России. В частности, на основе вышеуказанных договоров в субъектах Федерации были приняты, а впоследствии признаны судами недействующими законы о помиловании⁹⁴, о введении лицензирования отдельных видов деятельности⁹⁵, о создании особых экономических зон⁹⁶ и т.д.

Тем самым суды исправляли лишь отдельные, самые очевидные противоречия, тогда как дефектность всей системы договорного регулирования взаимоотношений, отличного от норм Конституции либо дублирующего ее положения, была устранена значительно позднее, в течение 2001-2005 гг. Прекращение действия большинства таких договоров было зафиксировано в специальных соглашениях, остальные утратили силу в июле 2005 г. в соответствии с Федеральным законом.

Вместе с тем, говорить о том, что практика "исправления" норм Конституции через договоры и соглашения ушла в прошлое, пока преждевременно. 4 марта 2006 г. в Москве был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Помимо дублирования конституционных норм данный договор содержит положения, не имеющие прямого отношения к разграничению предметов ведения и полномочий, в частности, о необходимости владения кандидатом на замещение должности высшего должностного лица Республики Татарстан как русским, так и татарским языками. Между тем, ранее Конституционный Суд России в постановлении от 27 апреля  1998 г.⁹⁷ и в определении от 13 ноября 2001 г. указывал на недопустимость любых ограничений пассивного избирательного права, не предусмотренных федеральным законом, включая требование о владении государственным языком республики в составе Российской Федерации⁹⁸. В случае вступления вышеупомянутого договора в силу регулирование отношений, связанных с наделением граждан полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации, станет дефектным, поскольку не только усилит имеющуюся асимметрию федеративного устройства страны, но и ведет, по справедливому суждению председателя Совета Федерации СМ. Миронова, «опасному политическому прецеденту и нарушает принцип конституционного равноправия».⁹⁹

Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет общее значение для всех сфер законодательного регулирования, особенно в сфере конституционно-правовых отношений.

Современная конституционная  доктрина рассматривает закрепленную в Основном Законе модель государственного и общественного устройства скорее как "желание, идеал, видение должного порядка, нежели реальное отображение существующих общественных отношений". Это, однако, не дает права законодателю (и тем более создателям подзаконных актов) делать из идеала мираж, т.е. через дефектные правовые нормы игнорировать букву и дух документа, обладающего верховенством и высшей юридической силой¹⁰⁰.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. отмечается, что "положения Конституции РФ проявляют свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих их законов в определенной системе правового регулирования, притом в развивающемся социально-историческом контексте"¹⁰¹.

Традиционно причины дефектов в  праве принято подразделять на две группы: во-первых, причины, слабо зависящие от воли и сознания нормодателя (множественность правотворческих субъектов, федеративная основа государства, динамика общественных отношений и др.); во-вторых, причины, предопределяемые качеством правотворчества, его организацией (нечеткость разграничения нормотворческой компетенции, недостаток информации, стремление отдельных   правотворческих   органов   выйти   за

пределы своих полномочии)¹⁰².

Н.И. Матузов применительно к  коллизиям выделяет объективные и субъективные причины. К объективным причинам он относит "противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений..., отставание ("старение", "консерватизм") права, которое в силу этого не поспевает за течением реальной жизни", к субъективным ("рукотворным") - "низкое качество законов, пробелы в праве, лоббизм, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, экономические   неурядицы,   социальную   напряженность, политическую борьбу" ¹⁰³и т.д.

Дефектность может быть заложена непосредственно в тексте Основного закона в силу отражения в нем спорных и даже ошибочных конституционных идей, слабого прогнозирования перспектив конституционного развития, неблагоприятной экономической и политической обстановки, в которой происходили разработка и принятие главного юридического документа страны. Сказанное ни в коей мере не является призывом к внесению поправок, тем более к пересмотру Конституции. Во-первых, это приведет к дестабилизации правовой системы, что само по себе является колоссальным дефектом. Во-вторых, то, что неприемлемо в условиях современных исторических и правовых реалий, может быть востребовано через несколько лет и даже десятилетий¹⁰⁴.

Негативные последствия таких  дефектов часто нивелируются через толкование конституционных норм, тем более, что правовые позиции Конституционного Суда со временем могут трансформироваться в целях сохранения оптимального баланса интересов государства и личности в условиях динамично развивающихся общественных отношений. Именно через акты конституционного правосудия преодолены пробелы Основного Закона в закреплении социально-экономических прав граждан, усилен потенциал Конституции в сфере регулирования избирательных отношений, определены рамки указного нормотворчества главы государства по вопросам, требующим принятия федеральных законов, сформулированы основные правила взаимоотношений края (области) с входящими в их состав автономными округами и т.д.

Дефектность может быть и следствием бесконечного трансформирования закона, пусть и правомерного. Так, Устав Тюменской области со дня его принятия 30 июня 1995 г. в течение 12 лет изменялся и дополнялся 29 раз. Большинство поправок вызвано либо соображениями политической целесообразности, либо необходимостью приводить Устав в соответствие с постоянно обновляемым Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором давно утрачена грань между принципиальным и детальным правовым регулированием¹⁰⁵.

Потребность в совершенствовании правового регулирования совпала с политической целесообразностью.

Политической целесообразностью  можно объяснить наделение председателя Совета Федерации правом вносить немотивированное представление о прекращении полномочий любого члена Совета Федерации¹⁰⁶. Для доказательства дефектности данной нормы даже не нужно вдаваться в рассуждения о спорности существующей модели формирования одной из палат отечественного парламента, о слабости мандата российского "сенатора". Достаточно задать вопрос: может ли председатель Совета Федерации внести представление о прекращении собственного членства в палате? Формально - да, поскольку все члены палаты обладают равным статусом. Фактически же этого никогда не произойдет, следовательно, мандаты в Совете Федерации не только императивные, но и разнозначимые.¹⁰⁷

Чаще всего дефекты возникают по причине низкого качества прогнозирования социально-экономических и политических последствий планируемых юридических нововведений. Ошибки могут возникать в сроках регулирования отношений, в недостаточной проработке механизмов реализации новых правил, в игнорировании уже сложившейся нормативной базы по соответствующим вопросам.

Так, Федеральным конституционным  законом от 25 марта 2004 г. "Об образовании  в составе Российской Федерации нового субъекта Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" (ст. 4) учрежден принципиально новый вид административно-территориальной единицы края - округ с "единой территорией и особым статусом".¹⁰⁸ Очевидно, что такая административно-территориальная единица отличается от обычных муниципальных образований, правовое положение которых федеральный законодатель регулирует достаточно подробно в специальном законе. Тогда как "особый статус" округа - бывшего субъекта Федерации - определяется Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации, которого на момент подготовки этой статьи в печать не существует. Федеральными конституционными законами от 30 июня 2005 г.¹⁰⁹ и от 12 апреля 2006 г.¹¹⁰ определены только квота округа в Законодательном Собрании края (2 депутата из 60) и особенности нарезки границ сельских поселений.

Не прояснили особый статус ликвидируемых  автономий и последующие федеральные  конституционные законы от 14 октября 2005 г., от 12 июля 2006 г., от 30 декабря 2006 г. об образовании новых субъектов Федерации – Красноярского края, Камчатского края, Иркутской области¹¹¹. Более того, они не только не устранили, но и усугубили дефекты системного характера.

В данных актах неверно констатируется сам предмет регулирования (ч. 1 ст. 1): "...в составе Российской Федерации образуется новый субъект в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации. ..". Между тем, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, официальное толкование которой дано в постановлении Конституционного Суда от 14 июля 1997 г. (п. 4 резолютивной части), вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единой территории, составной частью которой является территория автономного округа¹¹². Поэтому такие субъекты Федерации не могут граничить между собой.

Ошибочно сформулированный исходный тезис породил и частные противоречия. Так, в ст. 2 Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" от 30 декабря 2006 г. утверждается о том, что новый субъект Федерации имеет статус области, именуется "Иркутской областью", а в ст. 4 говорится о прекращении существования Иркутской области в качестве субъекта Федерации с 1 января 2008 г., однако из Конституции ее наименование не исключается.