Проблемы российского федерализма

Таким образом, сегодня остро встала проблема государственного суверенитета Российской Федерации, приведения в  соответствие актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам. ⁷⁴

Исчерпывающий ответ на указанную проблему дал Конституционный Суд Российской Федерации в своем  Определении от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан. В Определении, в частности, указывается, что суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией РФ в качестве одной из основ конституционного строя (ст.4 ч.1). Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, согласно Конституции, является ее многонациональный народ (ст.3 ч.1).

Суверенитет, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ, предполагает: 1) верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти; 2) полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории; 3) независимость в международном общении.

Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя  суверенитета и  источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.⁷⁵

По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (ч.1), 65 (ч.1), 66 и 71 (п. «б») Конституции  РФ республики как субъекты РФ не имеют  статуса суверенного государства  и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделять себя свойствами суверенного государства – даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным.

Конституция РФ, определяя статус республик, как субъектов РФ, исходит  из принципа равноправия всех субъектов Российской Федерации, в том числе в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Признание же за республиками суверенитета, притом, что все другие субъекты РФ им не обладают, нарушило бы конституционное равноправие субъектов РФ, сделало бы невозможным его осуществление в принципе, поскольку субъект РФ, не обладающий суверенитетом, по своему статусу не может быть равноправным с суверенным государством.

Следовательно, использование в  статье 5 (ч.2) Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия «республика (государство)» не означает – в отличие от Федерального договора от 31 марта 1992 года – признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера.

Исходя из этих конституционных  принципов все правовые акты, принимаемые  в Российской Федерации, в том  числе конституции республик, не должны противоречить Конституции РФ. Законы и другие  правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено пунктом 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения». Пунктом 1 того же раздела закреплен также приоритет положений Конституции РФ перед положениями Федерального договора от 31 марта 1992 года.⁷⁶

Как следует из преамбулы, статьи 3 (ч.3) и пункта 1 раздела второго  «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, принятая всенародным голосованием Конституция РФ как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора 1992 г., предусматривающего суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновать ограничения суверенитета Российской Федерации, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ.

Далее в Определении указывается, что положения конституций, закрепляющих государственный суверенитет республик, принадлежность республике высшей власти на своей территории утрачивают силу и не подлежат применению судами и  другими органами и должностными лицами, как несоответствующие Конституции РФ⁷⁷.

Вместе с тем необходимо отметить, что еще в марте 1992 года Конституционный  суд рассмотрел вопрос о соответствии Федеральной Конституции нормативных  правовых актов Татарстана, которыми республика объявлялась суверенным государством. Эти положения были признаны Конституционным Судом неконституционными. Однако это не повлияло на принятие в ноябре 1992 года Конституции Республики Татарстан, в которой уже на конституционном уровне был закреплен государственный суверенитет Татарстана. Это произошло в результате того, что федеральное законодательство не устанавливает механизм ответственности за несоблюдение решений Конституционного Суда, хотя в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде РФ»⁷⁸ и упоминается о том, что неисполнение, ненадлежащее исполнение решения Конституционного Суда влечет ответственность, установленную федеральным законом.

Более того, уже после опубликования  Определения Конституционного суда (июль 2000 г.) Президент Татарстана М. Шаймиев в своем интервью Российской газете заявил, что суверенитет республик ведет не к разрушению целостности страны, а напротив, - ее укреплению. М. Шаймиев допускает изменение Договора, но только в том случае, если через согласительные процедуры и поправки в Конституции РФ и РТ будут внесены необходимые поправки, а до тех пор он остается фундаментом отношений Татарстана с Российской Федерацией. М. Шаймиев считает, что если Конституция РФ признает республики государствами, тем самым признается и их суверенитет⁷⁹..

Следовательно, вопрос о государственном  суверенитете республик, входящий в  состав Российской Федерации, несмотря на Определение Конституционного Суда, продолжает вызывать острую дискуссию, что не способствует укреплению российского федерализма.

2. 2. Коллизии конституционно-правового регулирования

Конституция РФ принималась, как известно, в особых условиях, которые сложились осенью 1993 г. после вооруженного противостояния Президента и парламента государства.

    Поспешность в принятии Основного закона государства проявляется в неотработанности и небрежности при подготовке текста, уклончивых и двусмысленных (а порой и противоречивых) формулировках. Эти обстоятельства привели к тому, что в России уже несколько лет на страницах различных научных изданий ведется дискуссия о реформе Конституции. Период действия Конституции России 1993 г. обнаружил недостатки конституционного регулирования как в содержательном плане, так и в технико-юридическом.⁸⁰

Ряд противоречий связан с особенностями нашей Конституции как документа политического компромисса, они содержат источник конфликтности. Одно из наиболее серьезных — это противоречие между принципом равноправия субъектов и разной конституционно-правовой природой субъектов Федерации с вытекающими отсюда различиями в правовом статусе составных частей России⁸¹.

Россия - федеративное государство, состоящее (к 1 марта 2008 года) из восьмидесяти трех субъектов. Три вида субъектов образованы по территориальному признаку и три (республики, автономные округа и автономная область) по национальному. Статья 5 Конституции РФ определяет равноправие всех субъектов, что дает основание теоретически считать Россию симметричной федерацией. На практике же наша Федерация сложна, асимметрична, а ее субъекты разноплановы и основаны на различных принципах. Это косвенно подтверждается и самой Конституцией. Провозгласив в ч. 4 ст. 5 равноправие субъектов как между собой, так и в отношениях с федеральной властью, Конституция тем не менее противоречиво решает вопрос о статусе субъектов РФ. Она практически не дает представления о содержании правовых норм, определяющих статус субъекта РФ, о том, что понимается под изменением статуса, а также чем статус субъекта Федерации, упоминаемый в ст. 66 Конституции РФ, отличается от конституционно-правового статуса субъекта Федерации, упоминаемого в ст. 137.

Конституция в ст. 66 ограничивается лишь указанием, что статус субъекта Федерации определяется Конституцией РФ и соответственно конституцией или уставом субъекта Федерации.⁸² Если считать, что статусы субъектов РФ одинаковы, то в таком случае становится непонятным смысл ч. 5 ст. 66 Конституции РФ, позволяющей с помощью Федерального конституционного закона, по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ изменять его статус. В связи с этим М. Баглай задает вопрос: «Зачем изменять, если все статусы равны?», и сам же признает, что, «закрепив равноправие всех субъектов РФ, Конституция РФ все же предполагает различие их статусов, хотя это различие в Конституции РФ ясно не выражено»⁸³. Очевидно, что эта противоречивость Конституции связана с национально-этнической составляющей российского федерализма, переживающего серьезные трудности из-за существующих национальных проблем.

В.Г. Вишняков указывает: «В конце 90-х годов это наглядно проявлялось на примере республик, которые, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои национальные интересы при решении общероссийских вопросов, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объему предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходил статус краев, областей, городов федерального значения».⁸⁴ В итоге это способствовало тому, что в ряде регионов проявились сепаратистские тенденции, что вызвало противостояние между республиками и остальными субъектами Федерации.

Как уже говорилось, различия в  государственно-правовой природе и  соответственно статусе субъектов  предопределены в российской модели национальным фактором, и поэтому, пока будет сохраняться национальный принцип в организации республик и автономий как субъектов Федерации, будут существовать и различия.⁸⁵

Следует признать, что национальный фактор во многом является в Российской Федерации «квазинациональным». Только в 6 из 21 республики титульная нация составляет большинство населения. Такая же ситуация имеется и в автономиях. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший - Ханты-Мансийском (1,4%). Что касается Еврейской автономной области, то ее сохранение является, скорее, данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет (4%). По численности и структуре населения все округа невелики (например, Эвенкийский округ - енее 25 тысяч человек) и многонациональны.

Следовательно, трудно говорить о  различиях в статусе субъектов, обусловленных именно национальным фактором. Пора уже прийти к тому, что в мировом восприятии государство - то скорее этатическое, а не этническое понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональный народ. Построение федерации по национальному признаку представляет собой бомбу замедленного действия (вспомним национальные Чехословакию, Югославию, СССР).

Другой вопрос - количество субъектов Федерации. Сейчас уже очевидно всем, что, во-первых, их очень много. Во-вторых, то, что субъекты были формально созданы на основе административно-хозяйственных единиц. Это наше наследие СССР, в котором существовала многоступенчатая федерация с различным конституционно-правовым статусом ее субъектов. Сейчас решается вопрос о сокращении числа субъектов. Конституция РФ это допускает, но связано подобное со значительными трудностями.⁸⁶

Хотя даже если субъектов Федерации  и станет меньше, то среди них  должны быть, по смыслу ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. Это связано с тем, что ст. 5 относится к главе 1 «Основы Конституционного строя», положения которой не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Для подобных изменений необходимо принятие новой Конституции. Следует признать, что составители Основного закона сми себя загнали в угол, зафиксировав такую супержесткую процедуру изменения Конституции.

По мнению И.А. Умновой: «Весьма  серьезный пробел в Конституции РФ - неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц федерации и ее субъектов за несоблюдение федеральных законов, неисполнение решений судов (возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, отстранения от должности)».⁸⁷

Назрела также необходимость в  повышении роли парламента в осуществлении  контроля за исполнением принятых законов, потому что без этого контроля, без знания того, как действует и применяется закон, невозможно готовить новые законы и вносить поправки в законодательство.

Большие сложности в реальной действительности вызвала формулировка ст. 12 Конституции  РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Такого в России никогда не было, и сейчас схема местного самоуправления, отделенная от государственной власти, трещит по швам.⁸⁸

Другая группа противоречий, имеющихся  в Конституции РФ, возникла в результате недоработки и небрежности при ее подготовке и принятии. Непонятно, чем можно объяснить то, что в ст. 71 и 72 Конституции, провозглашающих предметы ведения РФ и совместное ведение РФ и субъектов, встречаются совпадающие предметы ведения:

п. «в» ст. 71: «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина»;

п. «б» ст. 72: «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств».

Также по п. «а» ст. 71 изменение Конституции  отнесено к ведению Российской Федерации, а ст. 136 гласит, что поправки принимаются и вступают в силу, после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.