Проблемы российского федерализма

 Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в РФ предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения РФ (ст. 71), предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72) и предметов ведения субъектов РФ (ст. 73).

Предмет ведения Российской Федерации – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации.

Предмет совместного  ведения Российской Федерации и  субъекта РФ – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов РФ.

Предмет ведения субъекта РФ – сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъекта РФ.

Компетенция органа государственной власти – совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов РФ.

Полномочия органа государственной власти – права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.⁴⁹

При разграничении предметов  ведения и полномочий должны соблюдаться  следующие принципы, установленные Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской федерации» от 24 июня 1999 г.»:

- конституционность: федеральные конституционные законы и федеральные законы, также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской федерации, предметы совместного ведения.

Не могут быть приняты федеральные  законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности РФ и единства системы государственной власти в Российской федерации;

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов: В случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;⁵⁰

- равноправие субъектов РФ при разграничения предметов ведения и полномочий: все субъекты РФ равноправны во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении договоров и соглашений;

- недопустимость ущемления прав и интересов субъектов РФ: при разграничении предметов ведения и полномочий в отношении одного из субъектов РФ недопустимо ущемление прав и интересов других субъектов РФ;

- согласование интересов Федерации и интересов субъектов: в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов РФ, заключения договоров, соглашений согласование интересов РФ и интересов субъектов РФ осуществляются в порядке, установленном федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами  РФ;⁵¹

  - добровольность заключения договоров и соглашений: заключение договоров, соглашений осуществляется на добровольной основе;

- обеспеченность ресурсами: при разграничении предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий;

- гласность заключения договоров, соглашений.

3.4.  Особенности Российского федерализма 

Как уже отмечалось, по способу образования различают две модели федерации: конституционная (конституционно-правовая), которая создается путем преобразования унитарного государства в федеративное на основе принятия конституции, закрепляющей федеративное устройство государства, и договорная (договорно-правовая), в основе  которой лежит договор между ранее самостоятельными государствами, объединяющимися в федеративное государство.

По мнению некоторых правоведов (В.Е. Чиркин и др.) современная модель российского федерализма выпадает из мировой традиции федеративного  устройства,  так как она существует в виде конституционно-договорной.⁵²

Если мы рассмотрим историю возникновения в России федерализма в ХХ в., то станут очевидны те особенности отечественного подхода к федерализму, которыми определяются многие сегодняшние проблемы государственного строительства.

Известно, что до 1917 года Россия (сначала  Российская империя, а затем созданная на ее месте республика) оставалась унитарным государством. В 1918 году на том же политическом пространстве образовалась Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика – формально федеративное государство, сохранившее важнейшие механизмы государства унитарно-централизованного.

Особенностью РСФСР было то, как  Конституция 1918 года закрепляла государственное  устройство. В главе первой Конституции  записано: «Российская Советская  Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Далее в главе четвертой указывается: «Вместе с тем, стремясь создать действительно свободный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный, союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации  Советских Республик России, представляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеративном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Таким образом, хотя никаких договоров между субъектами Федерации в РСФСР не заключалось, по духу Конституции это была первоначально договорная федерация.

В дальнейшем Федерация стала конституционной, так как именно Конституция РСФСР  определяла состав участников Федерации. Например, по Конституции РСФСР 1937 года в составе Федерации насчитывалось 17 автономных советских социалистических республик, а по Конституции 1978 года – 16 автономных республик. Были ликвидированы Крымская автономная республика и автономная республика Немцев Поволжья, образована новая Тувинская автономная республика.

В Конституциях РСФСР до 1937 года не указывалось на   руководящую роль Коммунистической партии, но единство и централизм обеспечивались и до 1937 года и после унитарной вертикалью партийного управления. В итоге центробежные тенденции, которые создавали для государственного устройства нормы федерализма, при такой организации компенсировались центростремительными тенденциями, шедшими от партийных структур. Эта дуалистическая и самокомпенсированная политическая система, продержалась более семи десятилетий.⁵³

 На смену ей пришла новая  модель Российской Федерации, которая рождалась в борьбе политических сил, начиная с 1991 года. Особенностью этой формы государственного устройства, юридическое оформление которой началось весной 1992 года, стало то, что она возникла первоначально как договорная.

В 1990-1991гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан, Якутия и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава Федерации.

В условиях усиливающихся центробежных тенденций, создавших опасность распада Российской Федерации, 31 марта 1992 года был заключен Федеративный договор - документ о конституировании новой Российской Федерации в составе 89 субъектов (фактически 87, поскольку Татарстан и Чечня весной 1993 года Договор не подписали). Договор подтвердил суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами федерации.⁵⁴

Федеративный договор закрепил:

- невозможность изменения территории субъекта федерации (хотя данный термин в договоре не употребляется) без его согласия;

- представительство в федеральных органах государственной власти;

- предоставление права законодательной инициативы в федеральном парламенте;

- право принимать уставы и иные правовые акты, в том числе и по вопросам совместного ведения, подлежащие государственной защите;

 - предоставление права выступать самостоятельными участниками международных связей.

Хотя Договор и признал края, области, города Москва и Санкт-Петербург субъектами федерации, неравноправие республик в составе России и иных субъектов федерации было столь очевидно, что в структурном плане Федеративный договор составили три части:

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

- Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

В отличие от республик прежние  административно-территориальные единицы  были связаны с Российской Федерацией более жесткими вертикальными связями, выражавшимися, в частности, в возможности  отмены федеральными органами незаконных актов органов представительной власти и управления краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, в необходимости регистрации их учредительных актов Президиумом Верховного Совета РФ.  Причем, эти особенности закреплялись не навсегда, о чем свидетельствовал Протокол к Федеративному договору, в котором отмечалось стремление подписавших его сторон к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Федеративный договор стал своего рода компромиссом между тенденцией к уравниванию конституционно-правового статуса всех субъектов федерации и тенденцией к выделению некоторых субъектов из общего ряда.⁵⁵

Основной целью Федеративного  договора было перераспределение компетенции в пользу субъектов федерации на основе совместной договоренности и новых принципов разделения государственной власти, правил взаимодействия центра и составных частей России по реализации поделенной власти. Это позволило приостановить процесс распада государственности, погасив в определенной мере стремление к региональной суверенизации. Коренная ломка старой государственности поставила бы будущее Российской Федерации в зависимость от того, пожелают или не пожелают ее субъекты сохранить единство, что с высокой степенью вероятности означало бы для России повторение судьбы Союза ССР.

Заключение Федеративного договора привело к увеличению субъектного  состава Российской Федерации (безусловно, повлиявшего на качественную характеристику федерации) и появлению наряду с прежним, национальным принципом строительства Федерации - принципа территориального.

Реализация Федеративного договора изначально столкнулась с трудноразрешимыми  теоретическими и практическими  проблемами, осложнившими государственно-правовую систему России не подготовленную к столь решительным изменениям. Многие ученые и политики заявили, что Федеративный договор изменил государственно-правовую природу Российской Федерации, трансформировав ее в «договорную федерацию» или «конституционно-договорную федерацию».⁵⁶

Выполнение предписаний Федеративного  договора требовало внесения изменений  в действующую систему законодательства. Однако федеральное законодательство невозможно было в короткие сроки  привести в соответствие с Федеративным договором. Хотя в июле 1992 года Президиум Верховного Совета и утвердил план работы Верховного Совета РФ по реализации положений Федеративного договора, намеченная программа практически не была осуществлена. Отсутствовала цельная и последовательная федеральная законодательная политика по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, подписавших Федеративный договор. Это не могло не сказаться на дальнейших нарушениях конституционно-правового пространства России субъектами федерации.

Сформированный Президентом РФ Совет глав республик категорично  настаивал на договорном принципе государственно-правового  строительства  Российской Федерации, заявив, что при разработке новой Конституции России «механизм реализации Федеративного договора должен быть адекватен декларируемому федеративному устройству государства, образованного на основе свободного и добровольного объединения народов суверенных государств и территорий в составе Российской Федерации». Установленное Федеративным договором неравноправие провоцировало края и области на борьбу за уравнивание их в правах с республиками. Они требовали права самостоятельного определения структуры региональных органов власти, принятия региональных законов, избрания глав администраций населением территорий, независимого определения модели разделения властей.⁵⁷