Проблемы российского федерализма

Вместе с тем сам по себе институт таких договоров имеет огромные минусы, которые уже начали перевешивать его переходящие плюсы. Главный недостаток заключается в том, что формулировки договоров иногда «подправляют» положения Федеральной Конституции о предметах совместного ведения.

Например, Конституция  относит  к ведению Российской Федерации  оборонное производство, покупку  и продажу оружия, боеприпасов, военной  техники и другого военного имущества (п. «м» ст.71).  А Договор о  разграничении предметов ведения  и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г., вопросы продажи оружия, боеприпасов военной техники и другого военного имущества на территории Республики Татарстан относит к предметам совместного ведения (ч. 3 ст.3 Договора).

В этом же Договоре  указывается, что  к предметам ведения Татарстана относится и осуществление помилования  лиц, осужденных судами Республики Татарстан, а Конституция Российской Федерации амнистию и помилование относит к ведению Российской федерации.

Договорная практика на деле приводит к нарушению отдельных положений Конституции РФ и не способствует укреплению федерализма.

Что касается предметов ведения  субъектов Федерации, то ст. 73 Конституции Российской Федерации определяет их следующим образом: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти". Это означает, что субъект РФ по вопросам,  отнесенным к предметам его ведения,  издает свои законы и иные нормативные правовые акты самостоятельно, полностью регулируя по своему усмотрению отношения,  вытекающие из предметов его ведения.¹²⁹

Мы видим, что предметы ведения  субъектов федерации Конституцией не определены в виде конкретного  перечня. К ним могут быть отнесены те вопросы, которые не причислены к  федеральному и совместному ведению. Анализ ряда статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что некоторые из предметов ведения субъектов Российской Федерации все же определены на конституционном уровне, например, принятие конституции (устава) и законодательства (ч. 2 ст. 5), образование органов государственной власти (ч. 2 ст. 11), установление своих государственных языков республиками (ч. 2 ст. 68). Другие предметы ведения субъектов можно определить посредством толкования статей 71-72 Конституции РФ.

Как правило, предметы ведения субъектов  РФ перечисляются в их конституциях, уставах, причем не исчерпывающим способом. К ним относятся нормативные и иные правовые акты, принимаемые как по вопросам собственного ведения, так и по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией, причем последними регулируются только полномочия органов государственной власти субъектов. Субъекты РФ самостоятельно решают вопросы о принятии, изменении и дополнении своих правовых актов, контроле за их соблюдением. В ведении субъекта находится правовое регулирование и проведение региональных и местных референдумов, установление своего  административно-территориального устройства, определение статуса столицы (административного центра) субъекта, бюджет, налоги и сборы  субъекта, его государственная собственность, законодательное обеспечение организации местного самоуправления на своей территории и выборов муниципальных органов и должностных лиц, коллизионное право субъекта, установление своих наград, почетных званий и премий, официальной символики и другие вопросы за исключением тех, которые перечислены в статьях 71-72 федеральной  Конституции.

Таким образом, вопрос распределения  предметной компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами является достаточно сложным. Однако в силу того, что это - стержневой вопрос в развитии российской федеративной государственно-правовой системы, его решение требует максимальных усилий законодателей и ученых для устранения коллизий, создающих угрозу  конституционной безопасности России.¹³⁰

2.5. Договоры о разграничении полномочий между органами Государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация.

     Договорные отношения между Федерацией и ее субъектами прошли в своем развитии целый ряд этапов — от признания более высокой юридической силы договоров о разграничении полномочий по отношению к федеральным законам до придания договору юридической силы федерального закона. На первый взгляд были проведены радикальные изменения. Федеральный законодатель положил конец получившей распространение в 90-е годы практике неправомерного перераспределения предметов ведения и полномочий, установленных федеральной Конституцией, посредством заключения двусторонних договоров между Федерацией и ее субъектами. Договоры, заключенные в указанный период, были признаны выполнившими свою роль и утратившими силу, а фактически отменены по инициативе федерального центра.¹³¹

Желание уйти от допущенных, отчасти  по политическим мотивам, ошибок договорного процесса привело к ужесточению оснований и порядка заключения договоров и провозглашению федерального закона приоритетной формой разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Несмотря на существенную корректировку процедуры заключения договоров, привлечение к участию в ней законодательных органов государственной власти, сущность и роль договоров о разграничении полномочий в системе федеративных отношений, на наш взгляд, практически не изменились. Есть основания полагать, что новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан, несмотря на утверждение его Федеральным законом № 199-ФЗ от 24 июля 2007 г.¹³², фактически является возвратом к практике 90-х годов, позволяющей отдельным субъектам Федерации ставить себя в особое положение в обход федеральной Конституции и федеральных законов. В целях обоснования высказанной точки зрения остановимся на рассмотрении ключевых этапов договорного процесса, начиная с 1994 г. и заканчивая 2007 г., и анализе содержания указанного договора с Республикой Татарстан.

Итак, в период с 1994 по 1998 г. было заключено 42 договора о разграничении предметов  ведения и полномочий с 46 субъектами Российской Федерации, и это практически  при полном отсутствии нормативно-правового регулирования договорного процесса. Единственное упоминание о договоре как правовой форме разграничения предметов ведения и полномочий содержалось в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Но она не устанавливала соотношение договоров, самой Конституции и федеральных законов по юридической силе, предусмотрев лишь возможность их заключения. Неудивительно, что большинство из договоров вступало в серьезное противоречие с нормами федеральной Конституции о равноправии субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), а также вторгалось в установленную Конституцией модель разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами путем перераспределения конституционно установленных предметов ведения и полномочий (ст. 71-73): предметы исключительного федерального ведения передавались в совместное ведение либо исключительное ведение субъектов Федерации, предметы совместного ведения — в исключительное ведение субъектов РФ. В договорах с республиками существенно изменялся правовой статус республик как субъектов Федерации: в противоречие с ч. 1 ст. 4 Конституции, согласно которой признается только суверенитет Российской Федерации, за ними фактически закреплялся статус суверенного государства.¹³³

Например, согласно Договору от 3 августа 1994 г. с Республикой Башкортостан Республика объявлялась суверенным государством в составе Российской Федерации. К исключительному ведению Республики Башкортостан были отнесены как вопросы исключительного ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ), например судоустройство, прокуратура, помилование, установление отношений с иностранными государствами, участие в деятельности международных организаций, заключение международных договоров, создание системы законодательства, так и вопросы совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ) - обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности и т.п.¹³⁴

В Договоре от 15 февраля 1994 г. с Республикой Татарстан говорилось об объединении Республики как государства с Российской Федерацией. В перечень вопросов исключительного ведения Республики Татарстан были включены, например, такие вопросы, как правовое регулирование административных, семейных, жилищных отношений, отношений в области охраны окружающей среды и природопользования (п.«к» ст. 72 Конституции РФ), адвокатура, нотариат (п.«л» ст. 72 Конституции РФ), осуществление внешнеэкономической деятельности (п.«о» ст. 72 Конституции РФ). В совместное же ведение Федерации и Республики попали вопросы исключительного ведения Российской Федерации, в частности защита суверенитета и территориальной целостности, координация ценовой политики, проведение денежной политики (п. «ж» ст. 71 Конституции РФ), вопросы продажи оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества (п. «м» ст. 71 Конституции РФ), координация деятельности по вопросам геодезии, метеорологической службы, исчисления времени (п. «р» ст. 71 Конституции РФ).

Кроме того, в таких договорах  встречалось положение о праве органов государственной власти республик опротестовывать законы Российской Федерации, если они нарушают условия договора.

Таким образом, практика пошла по пути признания более высокой юридической силы договора по отношению к федеральному закону. Подобная практика перечеркнула рациональный смысл договоров в регулировании федеративных отношений и породила восприятие самого понятия «договор» как чего-то необязательного к исполнению, как попытки отдельных субъектов обойти общие правила, получить дополнительные полномочия, льготы и привилегии.

Сложившаяся ситуация подтолкнула  федерального законодателя к упорядочиванию договорного процесса путем формулирования его базовых принципов и понятий и регламентации самой процедуры заключения договоров. Был принят Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 11 9-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 119-ФЗ от 24 июня 1999 г.)¹³⁵. К радикальным позициям указанного федерального закона можно было отнести определение ключевых для института разграничения полномочий понятий - предмет ведения, компетенция, полномочия, договор (ст.2); введение запрета на перераспределение предметов ведения, установленных Конституцией РФ, посредством заключения договоров и соглашений (ст. 3); сужение предмета договора до конкретизации предметов совместного ведения (ст. 14 и 15); установление безусловного приоритета федерального закона по отношению к договору о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 4); привлечение к участию в процессе заключения договора законодательных органов государственной власти - законодательных органов государственной власти субъектов РФ и Совета Федерации, правда, только с правом рассмотрения проектов договоров до их подписания Президентом РФ (ст. 23).

В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ договор мог быть заключен либо при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, либо при отсутствии федерального закона — с условием приведения его в соответствие с федеральным законом, принятым по предмету совместного ведения. Иными словами, право определять необходимость заключения договора о разграничении предметов ведения и полномочий принадлежало Федерации. Федеральный закон предусмотрел примерную структуру договора, указав на возможность включения в него норм о сроке действия договора, порядке его продления, досрочного прекращения, а также норм об ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора.¹³⁶

Таким образом, Федеральный закон  от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ положил конец  спорам о соотношении договоров, с одной стороны, и федеральной Конституции и федеральных законов, с другой стороны, однозначно отдав приоритет последним. Он определил назначение договора как вспомогательного по отношению к федеральному закону механизма, призванного учитывать особенности субъектов Федерации при разграничении полномочий по предметам совместного ведения. Вместе с тем Федеральный закон не установил четких требований к структуре и содержанию договора, оставив многие вопросы на усмотрение сторон договора. Практически не решенными остались вопросы, связанные с порядком приведения заключенных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствие с федеральным законодательством. Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 1 19-ФЗ установил трехлетний период для приведения всех договоров, заключенных до его вступления в силу, в соответствие с ним, но не определил, приостанавливается ли действие указанных договоров или они подлежат применению в части, ему не противоречащей. Учитывая, что Федеральным законом были существенно изменены предмет договоров, процедура, введены основания их заключения, приведение их в соответствие с Федеральным законом фактически означало бы необходимость заключить большую их часть заново, что представлялось весьма затруднительным и нецелесообразным.

Следующий этап договорного процесса можно обозначить как инициированное федеральным центром расторжение (а фактически отмена) договоров о разграничении предметов ведения и полномочий. В период с 21 декабря 2001 г. по 20 мая 2003 г. было прекращено действие 33 договоров путем подписания договоров о прекращении действия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий с указанными субъектами РФ по единой, заявленной в указанных договорах причине - достижение цели заключения договора.

Остальные 9 договоров, среди которых, в частности, договоры с республиками Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, городом федерального значения Москвой, прекратили свое действие 9 июля 2005 г. в порядке статьи 5 Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ)¹³⁷. В соответствии с данной статьей договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, действовавшие на день вступления в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, подлежали утверждению федеральным законом согласно новому порядку заключения договоров в течение двух лет с даты вступления его в силу. Не утвержденные таким образом договоры прекращали свое действие по истечении установленного двухлетнего срока.

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ утратил силу в связи с  принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ, который наряду с федеральной Конституцией на сегодняшний день составляет нормативно-правовую базу договорного процесса. В соответствии с внесенными изменениями федеральный законодатель конкретизировал и несколько ужесточил процедуру заключения договоров и требования к их содержанию. Прежде всего, в федеральном законе приводится исчерпывающий перечень тех положений, которые должны составлять содержание договора: это полномочия органов государственной власти Федерации и ее субъектов, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ; условия и порядок осуществления полномочий; права и обязанности сторон; срок действия договора и порядок его продления; основания и порядок досрочного расторжения договора. Во-вторых, в самом федеральном законе установлен предельный срок действия договоров о разграничении полномочий - 10 лет, а также определены допустимые основания его досрочного расторжения - по взаимному согласию сторон и в одностороннем порядке на основании вступившего в силу решения федерального суда о признании нарушения одной из сторон условий договора. В-третьих, существенно усилены позиции законодательных органов государственной власти, прежде всего федерального уровня, в договорном процессе: проект договора подлежит согласованию и одобрению со стороны законодательного органа государственной власти субъекта РФ и утверждению федеральным законом. И наконец, главное нововведение Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ - придание договору о разграничении полномочий юридической силы федерального закона.¹³⁸