Проблемы российского федерализма

3) в области внешних функций государства, обеспечения государственного суверенитета: внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

Мы видим, что в  ст. 71 Конституции  содержится перечень предметов ведения  Российской  Федерации,  охватывающий довольно широкий  круг  вопросов, поэтому вполне закономерно участие субъектов в осуществлении    исключительной   компетенции Российской Федерации,  которая реализуется федеральной властью в интересах всех субъектов. Одной их форм участия субъекта в решении общефедеральных вопросов является работа верхней палаты парламента – Совета Федерации, который одобряет принятые федеральные законы и состоит из представителей субъектов РФ. Следующей формой участия является право законодательной инициативы, которое в соответствии с ч.1 ст. 104 принадлежит и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. В сфере государственного строительства в соответствии  с  пунктом «а» ст. 71 принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов,  контроль за их соблюдением  отнесены  к  ведению Российской Федерации.  Вместе с тем поправки к главам 3-8 Конституции, принятые Федеральным Собранием,  вступают в силу лишь  после  одобрения органами законодательной  власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136).¹²²

Вопросы федеративного устройства и территории Российской  Федерации, находящиеся в федеральном ведении (пункт «б» ст. 71) также решаются при непосредственном участии субъектов  федерации.  В частности, изменение  статуса субъекта федерации возможно только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего субъекта (ч. 5 ст. 66); передача отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов допускается по соглашению  между  ними (ст. 78);  изменение границы между субъектами РФ возможно лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67).

Статья 72 Конституции Российской Федерации  содержит в 14 пунктах перечень вопросов, находящихся в совместном ведении  Федерации и ее субъектов. Под  совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции,  как Федерации, так и ее субъектов с учетом региональных и общенациональных интересов, с использованием механизмов согласования действий. Однако, Конституция Российской Федерации отдает предпочтение в этой сфере федеративному центру, так как в ней записано, что законы субъектов Федерации принятые по предметам совместного ведения не должны противоречить федеральным законам, а в случае такого противоречия действует федеральный закон. (ч. 2, 5 ст.76).

В совместном ведении  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации находятся:

1) в области государственного строительства: обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина;

защита прав национальных меньшинств; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; административное, административно-процессуальное законодательство; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат; координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации;

2) в экономической, социальной, культурной областях: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями; эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В научной литературе часто указывается, что практика федеративных отношений  выявила недостаточность конституционного перечня предметов совместного  ведения, из которого выпали государственная служба, социальное обслуживание, миграция, межбюджетные связи, северный завоз, функционирование и развитие топливно-энергетических систем, транспорта и связи, агропромышленного комплекса, производство и оборот спиртосодержащей и др.¹²³

Порядок принятия федеральных законов  по предметам совместного ведения, а также основные  принципы и  порядок разграничения предметов  ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между  федеральными органами государственной  власти и органами государственной власти субъектов Федерации установлены Федеральным законом от 24 июля 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с Законом проекты  федеральных законов по предметам  совместного ведения, принятые Государственной  Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в челом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов.

До принятия федеральных законов  по вопросам, отнесенным к предметам  совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное  правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.¹²⁴

Закон также определяет правовой режим  договор и соглашений. Договоры заключаются  между органами государственной власти РФ и органами государственной власти по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Соглашения заключаются между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о передача друг другу осуществления части своих полномочий.

В случае возникновения споров, связанных  с разграничением предметов ведения  и полномочий, передачей осуществления  части полномочий они разрешаются  путем переговоров и использования  других согласительных процедур, в  том числе путем создания согласительных комиссий. В случае не достижения согласия споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей органами исполнительной власти друг другу осуществления части своих полномочий, передаются на рассмотрение Конституционного Суда.

Закон однозначно закрепил принцип  верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, принимаемых по предметам федерального и совместного ведения, над договорами и соглашениями (ст. 4). В соответствии со ст. 3 Федерального закона федеральные законы, конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также договоры и соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Таким образом, закон установил барьер для произвольной трактовки конституционных положений о федеративном разграничении компетенции.¹²⁵

Закон запретил принятие нормативных  актов, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъектов федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности России и единства системы государственной власти.

Федеральный закон установил и  другие базовые принципы внутрифедеральных  отношений: равноправия субъектов  Российской Федерации при разграничении  предметов ведения и полномочий; недопустимости ущемления прав и  интересов субъектов Российской Федерации; согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации; добровольности заключения договоров, соглашений; обеспеченности осуществления разграниченных полномочий финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами; гласности заключения договоров и соглашений.

Принципиальное значение имеет  статья 32 Федерального закона, согласно которой все договоры и соглашения, действующие на территории России до вступления данного закона в силу, должны быть в течение трех лет  приведены в соответствие с ним.

Необходимо отметить, что предметы совместного ведения являются самым  больным вопросом российского федерализма. Одной из причин споров о компетенции  является несовершенство законодательства, которое влечет негативное воздействие  на процесс правового регулирования федеративных отношений. Компетенция как правовая характеристика деятельности органа власти и должностного лица должна как можно точно отражать задачи, сферы, содержание, пределы такой деятельности. Нечеткость конституционного и законодательного выражения предметов ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ неизбежно порождает споры и конфликтные ситуации. Неясность юридических формулировок во многом обусловлена изъянами законотворческой техники, наличием двусмысленностей и формально-логических противоречий.¹²⁶

  В условиях недостаточной продуманной политики центра и стремлении субъектов присвоить себе «больше суверенитета» в России возникли коллизии (столкновение противоположных интересов) вокруг совместных полномочий. На них притязали обе стороны, тем более что федеральные законы по многим вопросам приняты не были.

В этих условиях, начиная с 1994 года, стали заключаться двухсторонние  договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и о взаимном делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Первоначально эти договоры подписывались  исключительно с республиками (Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария, Саха (Якутия), Бурятия), а затем  с краями и областями РФ (Красноярский край, Калининградская область и др.). Однако реальные основания для заключения договоры были лишь у Татарстана, отношения которого с федеральным центром не были урегулированы Федеральным договором 1992 года, и частично у Башкортостана, который в 1993 году подписал этот договор с определенными оговорками.

Однако к середине 1999 года было заключено около 42 договоров с  органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 соглашений к ним. Договорный элемент, по – существу, оказался введенным в основу устройства России, привел к девальвации конституционных ценностей федерализма.¹²⁷

Фактически каждый из подписанных  договоров означал уступки центра региональным элитам и ослабление единой государственной власти. Подобное положение создало крайне непонятную правовую ситуацию не имевшее прецедентов в мировой практике: дополнение конституционной федерации элементами договорной. Каждый из внутригосударственных договоров отводил разные объемы полномочий и прав субъектам федерации. Следовательно, в едином федеративном государстве объем полномочий формально равноправных субъектов на деле оказывался различным. Договоры вели к неравноправному положению различных субъектов, что противоречит Конституции Российской Федерации, в которой записано: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны» (ч.4 ст.5).

С другой стороны Конституция РФ в п.3 ст.11 указывает, что «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется настоящей Конституцией, Федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Следовательно, сама Конституция РФ 1993 г. заложила возможность существования конституционно-договорной федерации в России, но в любом случае заключенные субъектами федерации с федеральным центром договоры  должны соответствовать Конституции Российской Федерации. На практике этого не произошло.

В настоящее время действует  несколько десятков таких договоров. Необходимо отметить, что они сыграли  свою положительную роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развернулась довольно острая борьба вокруг совместных полномочий, договоры смогли разрядить ситуацию, субъекты, руководители субъектов, практически отказывающиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов.¹²⁸