Проблемы российского федерализма

Территориально-национальная организация  федерации служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой – выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий по горизонтали и по вертикали.²¹

С точки зрения возможности изменения  состава выделяют гибкие и жесткие  федерации. По сути, все федерации  должны быть гибкими и меняться структурно, в зависимости от обстоятельств.

Другой важный аспект анализа моделей федерализма с точки зрения распределения государственной власти по вертикали – количество уровней федеральных отношений. Современные государства базируются на двух системах организации публичной власти – двухуровневые и трехуровневые. Соответственно, выделяют модели двухуровневого и трехуровневого федерализма. Двухуровневый федерализм предполагает две стороны федеративных отношений – федерацию и ее субъектов. Трехуровневый федерализм помимо этих  двух сторон к числу участников федеративных отношений относит также территории местного самоуправления.

  Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Изначально особенности системы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами предопределяются способом образования федеративного государства.²² С этой точки зрения можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

  Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, Объединенные Арабские Эмираты); децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного или квазифедеративного государства в федеративное с помощью правового акта, спускаемого сверху центральной властью либо договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию (Российская Федерация 1992 г.).²³

  Особенности федерализма определяет и способ разделения государственной власти по вертикали. По этому критерию можно выделить два типа федерализма: делегированный и децентрализованный. Делегированный федерализм отражает особенность образования союзной федерации, когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз. Второй тип федерализма присущ децентрализованной федерации, когда центр "спускает" или "дарит" определенный объем государственной власти территориям с учетом их интересов.

Основным идентификационным критерием, определяющим принадлежность к тому или иному типу федерализма, является способ учреждения элементов системы разделения государственной власти по вертикали. Для первого из них - это делегирование основных составляющих системы разделения государственной власти снизу вверх, когда объединяющиеся суверенные государства управомочивают создаваемую ими центральную власть на осуществление определенного объема власти. Характерный способ для второго типа - децентрализация, т.е. определение системы государственной власти сверху вниз на основе обращения либо с учетом мнения территорий, которым передается определенный объем государственной власти.²⁴

Способ образования федеративных государств и разделения власти по вертикали влияет на типы связей в  системе разграничения предметов ведения и полномочий, а также на уровень централизации. С точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненноети, а также уровня централизации в системе разделения государственной власти можно выделить три вида федерализма: централизованный, нецентрализованный и смешанный (сочетающий централизацию и нецентрализацию).

По мнению Д. Елазара, отличительная  черта подлинной федерации - нецентрализованные отношения между центром и составными частями. При централизации центр может спустить вниз полномочия (децентрализовать), а может их забрать обратно (рецентрализовать). Нецентрализация этого не допускает. Она обеспечивается договором, а власть рассредоточивается между ее ячейками (федеральные органы, штаты, территории местного самоуправления). Договорная нецентрализация, структурная дисперсия полномочий среди многих ячеек (регионов), чей статус гарантируется федеральной конституцией и судебной защитой, являются главными характеристиками федеративной демократии.²⁵

Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов - субсидиарности или централизации (приоритет общенациональных интересов) либо на основе их сочетания. Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма либо модели федерализма, сочетающей элементы централизации и нецентрализации .

Так, принцип централизации, подразумевающий приоритет общенационального интереса над интересом отдельных членов федерации, был положен в основу разделения государственной власти между Союзом и союзными республиками при создании СССР. Союз мог принять к своему рассмотрению любые вопросы, если того требовали общенациональные интересы. Статья 73 Конституции СССР 1977 г. устанавливала открытый перечень предметов ведения высших союзных органов государственной власти и управления. Наряду с закрепленными в Конституции СССР предметами ведения Союза к их ведению могли быть отнесены и другие вопросы общесоюзного значения.²⁶

В настоящее время принцип централизации  как основа разделения государственной власти присущ немногим федеративным странам (Индия).

Основу распределения власти при нецентрализованном федерализме составляет принцип субсидиарности. В противоположность принципу централизации сущность принципа субсидиарности вытекает из признания идеи самоуправления составных частей федеративного государства. Компетенция делится таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне, на котором они возникают. Федеральная власть вмешивается только тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации.²⁷

Зарубежные исследователи считают развитие нецентрализованного самоуправленческого федерализма в большей мере перспективой, чем реальностью. Такая модель  применима лишь к государствам, которые уже состоялись как правовые и отличаются стабильностью.

На первых порах формирования государственности  и правовой системы на основе федерализма неизбежно использование элементов централизации власти и в определенных случаях иерархических отношений (пирамида власти и властные отношения в виде центр-периферия). Однако при этом должна быть обеспечена возможность постепенного расширения нецентрализации как основы построения и развития федеративного государства.²⁸

Резюмируя изложенное, хотелось бы отметить многообразие моделей федерализма. Их изучение по разным параметрам, характеризующим  степень демократичности и эффективности, свидетельствует о важности развития моделей федерализма более высокого уровня. Предпочтение должно отдаваться моделям нецентрализованного, симметричного федерализма, допускающего лишь объективно заданные элементы асимметрии; федерализма, основанного на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали и использующего национально-этнический принцип лишь в случаях, обусловленных объективными причинами, если при этом не нарушаются принципы равноправия субъектов федерации и самоопределения народов.

 1.3. Принципы российского федерализма.

 Государственная целостность – неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства гарантируется тем, что государственный суверенитет принадлежит только Федерации, но не ее субъектам (данное положение оспаривается некоторыми республиками в составе РФ, о чем мы более подробно говорится ниже).²⁹

Суверенитет государства исходит  из суверенитета народа. Народ является создателем и носителем суверенитета, волеизлияние народа порождает государственную власть. В то же время народ выступает как своеобразный гарант государственного суверенитета, так как любое ущемление независимости государства, умаление верховенства власти означает нарушение коренных интересов народа, создает источники внутренних и международных конфликтов.

Конституционный Суд в своем  определении от 27 июля 2000 года охарактеризовал  государственный суверенитет как  верховенство, независимость и самостоятельность  государственной власти на территории государства и независимость в международном общении.³⁰

Принципами выражения  суверенитета РФ являются:

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории РФ;

- полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства;

- отсутствие двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти;

- неприкосновенность территории РФ;

- суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию.

Исходя из этого, субъекты Федерации не имеют права выхода (сецессии) из Российской Федерации.

 Единство системы государственной власти. Конституционные термины «система государственной власти» и «система органов государственной власти» не совпадают полностью, поскольку они соотносятся как система и подсистема, целое и часть.

Под системой органов государственной власти Российской Федерации обычно понимается совокупность всех органов государственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти. Понятие же «система государственной власти» – более широкое. Помимо совокупности государственных органов оно охватывает признаки, свойства государственной власти, принципы и механизм ее осуществления, условия деятельности системы органов государственной власти, т. е. политику государства в целом. Можно утверждать, что система органов государственной власти олицетворяет материальную силу системы государственной власти.³¹

Таким образом, в понятиях «государственная власть» и «система государственной власти» нет тождественности, как впрочем, и нет непреодолимых различий.

Термин  «система государственной власти» помещен в статью, относящуюся к основам конституционного строя (ч.3 ст.5). Таким образом, можно сказать, что система государственной власти является составной частью государственно-правового института основ конституционного строя, обязывающего государственную власть обеспечивать Российской Федерации характер правового государства, более того, принцип единства системы государственной власти воспринимается как цементирующее начало федерации, исключающая изолированность одного звена системы от других и сдерживающая дезинтеграцию государственно-правовой системы.³²

Единство системы государственной  власти рассматривается, как правило, в двух аспектах: социальном и организационно правовом.³³

В социальном аспекте единство системы государственной власти понимается как цельность, обусловленная безраздельной принадлежностью государственной власти одному субъекту – народу. Согласно ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Все институты и должностные лица государства приобретают свои полномочия на осуществление государственной власти в результате свободно выражаемой воли народа, которая придает легитимность, правомерность власти государства.

Единство государственной власти в организационно-правовом смысле – это структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принципиально единые методы их деятельности.³⁴

Рассмотрим юридические принципы единства системы государственной власти.

Во-первых, единство системы государственной власти в вертикальном срезе проявляется в определенной структурной схожести систем органов государственной власти федерации и органов государственной власти субъектов федерации, в ограничении самостоятельности субъектов при установлении собственных систем органов государственной власти основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Принцип единства системы государственной  власти предполагает, взаимное согласование их действий, наличие органически тесной взаимосвязи и координации между федеральными и региональными органами власти. Наиболее тесная связь усматривается, при осуществлении полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Во-вторых, деятельность органов государственной власти должна осуществляться в рамках Конституции РФ и федеральных законов в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения, а также законов субъектов федерации, определяющих деятельность их органов государственной власти, исходя из основ, заложенных  федеральной Конституцией и иными федеральными актами.

В-третьих, единство принципиальных целей и направлений деятельности государственной власти. В Конституции Российской Федерации сформулированы конкретные цели, которым должна быть подчинена система государственной власти. В преамбуле содержится положение о «стремлении обеспечить благополучие и процветание России». Согласно статьям 13 и 55, к числу защищаемых ценностей относятся основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы граждан, обороноспособность страны и безопасность государства, которые можно рассматривать и как определенные критерии функционирования государственно-правовой системы.³⁵