Проблемы российского федерализма

Федерация (от латинского- foederatio») означает «союз», «объединение» отдельных частей. В научной и учебной литературе  можно встретить большое количество определений федеративного государства. Рассмотрим некоторые из них.

Под федерацией понимается единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся или созданных для решения общих для всех членов федерации задач (Д. Ковачев).

Не менее распространено определение, в соответствии с которым федерация  рассматривается как союз государственных  образований, каждое их которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права (М. Баглай)⁷.

Как отмечает Н. Михалева, федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности.

Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных  или территориальных  образований  в интересах достижения общих  целей  с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единого целого.

Еще одно определение федерации. Федерация – это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами.

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, на взгляд некоторых ученых-правоведов (М. Марченко), являются следующие:⁸

• добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию;
• равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;
• плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;
• широкая возможность последних активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;
• принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и ее субъектами конституции и федеральных законов.

В современном мире более 20 федеративных государств: в Европе (Австрия, Бельгия, Германия и др.), в Америке (США, Мексика, Бразилия и др.), в Азии (Индия, Малайзия и др.), в Африке (Нигерия, Эфиопия и др.), в Океании (Австралия, Соединенные штаты Микронезии и др.).

 Многие западные юристы относят к федерациям своеобразную переходную форму, имеющуюся в Италии и Испании и сочетающую черты унитарного государства и федерации.

Любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований. Каждое из них, являясь субъектом федерации, имеет собственное административно-территориальное деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией (уставом) и текущим законодательством.⁹

Таким образом, к элементам государственности субъектов федерации можно отнести:

• наличие конституций (уставов) субъектов;
• наличие гражданства (в России у республик);
• наличие своего государственного языка (в России у республик);
• наличие своих законодательных (представительных) органов государственной власти;
• наличие своего правительства и иной администрации субъектов;
• наличие своих судов (в России конституционные (уставные суды), мировые судьи).

От федерации как формы территориально-политического  устройства государства следует  отличать конфедерацию как международно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, политические, экономические. Государства – члены конфедерации сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные надгосударственные органы обладают властью в отношении государств-членов лишь в пределах, которые определены конфедеративным (конституционным) соглашением. В настоящее время конфедеративные элементы имеются у ряда союзов, например Европейского Союза, Британского Содружества, СНГ.  Наибольшее количество элементов конфедерации наблюдается у Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, Договор, о создании которого был подписан  8 декабря 1999 г.  Договор предусматривает формирование общих органов, решения которых будут иметь обязательную силу для обоих государств.

Со временем конфедерация может перерасти в федерацию, как это имело место в США, в Швейцарии, в Объединенных Арабских Эмиратах, или преобразоваться в унитарное государство.

Но вернемся к федерации и рассмотрим основные концепции о природе федерации.

          1. 2. Основные концепции о моделях федерации.

  Сторонники разных моделей федерализма выделяют следующую классификацию федеративных государств: симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные, территориальные и национально-этнические, гибкие и жесткие. При этом оговаривается, что в классификации наблюдаются переходные состояния, соединяющие черты той и другой классификационной единицы.¹⁰

В науке доминирует мнение, что федерация как демократическая форма государственного устройства создается на основе договора (соглашения) между заинтересованными государственными и подобными государственными образованиями.

В работах Д.Елазара и В.Острома природа федеративного государства - договор - рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа возникновения и функционирования которых - согласие сторон, а характер взаимодействия во властеотношениях основывается на самоуправлении.

Федерация, как правило, создается  «снизу», т. е. на основе договора (соглашения) объединяющихся в единое государство субъектов. Но она может создаваться также «сверху, путем преобразования унитарного государства, конфедерации или содружества государств.¹¹

Независимо от образования федерации "снизу" или "сверху", доминирующим принципом является добровольное согласие входящих в единое государство субъектов.

В связи с тем, что элементы федерализма закрепляются в учредительных актах государства - договорах (соглашениях) и конституции, принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Иначе говоря, требуется определить соотношение двух документов - договора и конституции - как актов, закрепляющих образование либо преобразование федерации.

Договор (соглашение) между учредителями федерации или субъектами, ее преобразующими, предшествует принятию конституции. Он заключается именно для того, чтобы  его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции. В нее инкорпорируются частично или полностью нормы договора (соглашения), которые в дальнейшем могут подлежать изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию. Договор (соглашение) лежит в основе создания федерации, а конституция – в основе организации и функционирования уже созданного федеративного государства¹². Допустимо также создание и изменение федерации сразу и толь на основе конституции (как было в Бельгии).

Таким образом, в зависимости  от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяют два типа федераций: конституционные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются на основе принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре между субъектами федеративных отношений.¹³

Федеративное государство базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации политических порядков снизу вверх и обратно, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих компетенций, функционирует на основе совместно принятой федеральной конституции, в которой четко разграничены предметы ведения и полномочий органов государственной власти федерации и ее субъектов, механизм взаимного баланса, контроля и ответственности. Устройство и управление федеративного государства строятся на основе принципов интеграции и субсидиарности. Оно предполагает делегирование субъектами федерации федеральной власти тех политических, экономических функции, которые они не могут эффективно выполнять сами. Тем самым создаются «противовесы», которые контролируют опасность чрезмерной централизации или всеобщего безвластия.¹⁴

Следовательно, федеративное государство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и компетенций. В тоже время, она строится на определенной подчиненности субъектов федерации, федеральной конституции и иерархии государственной власти.

В юридической литературе имеются разные мнения также по вопросу о симметричной и асимметричной моделях федерализма. Одни считают, что основным принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая равный конституционный статус субъектов федерации. По мнению же других, их статус может быть асимметричным.

 Существуют два похода к проблеме асимметричной федерации: одни считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п. Более того, допускается предоставление отдельным, субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними статуса самостоятельного субъекта международного права.

«Симметричная федерация, - по мнению В.Е. Чиркина, - в известной мере идеал. Однако жесткое проведение этой идеи в жизнь может привести к игнорированию интересов этнических общностей, которые сильно разнятся по своей численности и уровню развития. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов».¹⁵ Такое утверждение не согласуется с международным опытом федерализма, который свидетельствует, что гармоничное сочетание интересов этнических общностей и регионов обеспечивается при симметричном конституционном статусе субъектов федерации.¹⁶

  Таким образом, «симметрия» федерации выражает суть такой формы государственного устройства, при которой входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный статус. А «асимметрия» - возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. То есть, федерация предполагает  наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема и характера полномочий для практической реализации своих функций. Необходимо видеть различие между "статусом" и "объемом и характером" полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий - в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных их специфическими условиями.

По мнению Л.М. Карапетяна, в федеративном государстве "асимметрия" возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами. Соответственно этому речь должна идти не о безусловном "асимметричном" федерализме, а об асимметрии управления в федеративном государстве.¹⁷

Асимметричность государства может  быть объективной и оправданной  на конкретном историческом этапе, а  может быть искусственной, создающей  почву для конфликтности и  борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах.¹⁸

Одной из причин асимметрии может стать различие в статусе в зависимости от того, какой критерий положен в основу образования субъекта федерации – территориальный и национально-этнический (лингвистический, религиозный, культурно-этнический).

Несмотря на то, что большинство  федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национально-этнического факторов при построении федерации.¹⁹

Мировой опыт считает территориальный  принцип более предпочтительным для образования либо реструктурирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства  отсутствует национально-этнический фактор как источник дезинтеграции и возможных конфликтов между территориями.

Специфика российского федерализма  допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и по национальному признаку, разумеется, при условии их равного конституционного статуса и равноправия. Российское государство многонационально, поэтому  учет национального фактора - необходимое условие его демократического устройства.²⁰