Международное право в деятельности конституционных судов и иных органов конституционного контроля

Наконец, в случае возбуждения процедуры  отрешения от должности Президента именно к Конституционному Суду будет  обращен запрос Совета Федерации  о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения главы  государства в государственной  измене или совершении иного тяжкого преступления.

Ни Конституция, ни Федеральный  закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” не обязывают Суд применять  в своей деятельности источники  иные, чем Конституция. Другими словами, анализируя поставленные перед ним  вопросы права, Суд использует в  качестве кодекса и правового  эталона букву Конституции и  свое понимание этой буквы. Примечательно, что Комитет конституционного надзора  СССР, своего рода прообраз судебного  органа конституционного надзора, решая  вопрос о конституционности нормативного правового акта или его отдельных  положений, руководствовался как Конституцией СССР, так и “международными актами, участником которых является СССР”. 
Итак, наиболее очевидной ситуацией, в которой Конституционный Суд Российской Федерации может столкнуться с актами международного права, является рассмотрение дела о конституционности не вступившего в силу международного договора. То, что Суд может изучать на предмет соответствия Конституции договор только до его вступления в силу, является гарантией от потенциально разрушительного вторжения национальных органов власти в действующее международное право.

Понятие “не вступивший в силу международный договор Российской Федерации” предполагает, что это  должен быть договор, уже подписанный  должным образом уполномоченным лицом, но еще не ратифицированный Государственной  Думой и не утвержденный иным федеральным  органом государственной власти. Впрочем, в этом понятии можно  усмотреть и некоторую неопределенность. Не ясно, понимает ли под ним Конституция  вообще не вступивший в силу договор, или же договор, не вступивший в силу только для России [63, с. 10].

На наш взгляд, устранить такую неопределенность может либо толкование соответствующего положения Конституции, либо практика Конституционного Суда. Что касается практики, то она минимальна. До настоящего времени Суд вынес единственное решение по делу о конституционности международного договора, да и это решение было не по существу вопроса.

12 февраля 1999 г. группа депутатов  Государственной Думы обратилась  в Конституционный Суд Российской  Федерации с запросом о проверке  конституционности российско-украинского  Договора о дружбе, сотрудничестве  и партнерстве 1997 года [64]. К тому моменту Договор уже был ратифицирован украинской стороной. Пока Суд занимался предварительным изучением запроса, процесс ратификации шел полным ходом, а уже 1 апреля 1999 г. Россия и Украина обменялись ратификационными грамотами, и Договор вступил в силу. Суду лишь оставалось вынести решение об отказе в рассмотрении запроса по существу, поскольку он не вправе оценивать конституционность уже действующего договора.

По личному мнению автора этих строк, у запроса было мало шансов на успех, поскольку в нем ставились  вопросы не столько права, сколько  политики, а уж до конституционных  проблем он и вовсе не дотягивал. Однако этот эпизод подтвердил, что  Конституция и Федеральный закон  “О Конституционном Суде Российской Федерации” устанавливают достаточно жесткие временные рамки, в пределах которых надлежащий заявитель может осуществить свое право на обращение в Суд с запросом о проверке не вступившего в силу международного договора. Суд не может обойти необходимые, установленные законом стадии работы с обращением. Кроме того, вновь поступивший запрос, в случае его приемлемости по форме и по существу, занимает место в череде ранее поступивших и уже принятых к рассмотрению обращений.

Иной раз заявители обращаются к Суду с просьбой ускорить решение  судьбы именно своего запроса, поскольку  полагают его наиболее важным. Но такого рода просьбы никак не урегулированы  в законе и, строго говоря, не должны приниматься во внимание. В свою очередь самому Суду законом предоставлено  право “в случаях, не терпящих отлагательства... обратиться к соответствующим органам  и должностным лицам с предложением о приостановлении... процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации до завершения рассмотрения дела Конституционным  Судом Российской Федерации” (часть  третья статьи 42). Обратите внимание: речь идет всего лишь о предложении, но не о требовании, так что Суду, если уж он решит выступить с таким предложением, остается рассчитывать на добрую волю и правовую сознательность органов и должностных лиц.

Случается, что заявитель, оспаривающий конституционность нормативного правового  акта, привлекает международно-правовые нормы для аргументации своего запроса. При этом следует учитывать, что  в соответствии с Федеральным  законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” (часть третья статьи 74) Суд “при принятии решения  не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении”.

В ноябре 1997 года Конституционный  Суд вынес решение по делу о  проверке конституционности поправок и дополнений к Федеральному закону “О Государственной границе”, которыми Федеральной пограничной службе предоставлялось право взимать сбор при пересечении границы России. По мнению заявителя, а им был глава администрации Хабаровского края, взимание сбора нарушало, среди прочих статей Конституции, часть 2 статьи 27, в соответствии с которой каждый может свободно выезжать за пределы страны, а российский гражданин вправе беспрепятственно возвращаться на Родину. В подкрепление своей позиции заявитель обратился к соответствующим положениям Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 года и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Однако Суд в своей аргументации лишь констатировал международно-правовые аргументы заявителя, проигнорировав их по существу, и в итоге решил, что законодатель вправе устанавливать новые налоговые платежи.

Здесь следует пояснить, что Суд  не оценивал воздействия пограничного сбора на осуществление права, предусмотренного Конституцией. Такая оценка была бы возможна лишь после того, как сбор стал бы реально взиматься, чего до сих пор не произошло. 
А вот пример иного рода. Вынося в июле 1999 года решение по делу о конституционности отдельных положений Федерального закона “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”, Конституционный Суд не ограничился тем, что упомянул аргументы заявителя – Президента Российской Федерации, основанные на международных актах, как имеющих международно-правовое значение, так и лишенных его. Суд расширил перечень таких актов и даже предпринял анализ некоторых международно-правовых источников, не упомянутых в обращении.

Международно-правовые акты могут  фигурировать в передаваемых в Конституционный  Суд спорах о компетенции, возникающих  на федеральном уровне или на уровне субъектов Федерации или между  федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов. Например, Государственная  Дума может усомниться в праве  исполнительной власти заключить некое  международное соглашение. Или орган  государственной власти субъекта Федерации  может оспорить правомерность заключения федеральным органом международного договора, вторгающегося в область  совместного видения Федерации  и субъекта, без предварительного согласования с последним. Или же Президент может обратиться в  Конституционный Суд с запросом о правомерности возбуждения  Государственной Думой процесса денонсации международного договора.

Пока Суду не приходилось сталкиваться с жалобами, в которых оспаривалось бы право тех или иных органов  государственной власти заключать  или расторгать международный договор. В возможном споре такого рода предметом является не столько международный  акт, сколько акт национального органа, поэтому на первый взгляд международно-правовой элемент здесь менее выражен, чем в деле о конституционности не вступившего в силу международного договора. Однако, как представляется, если подобное дело когда-нибудь возникнет, решая его, Конституционному Суду, возможно, придется вплотную столкнуться с основополагающим актом международного права - Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Венской конвенции “государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в  нарушение того или иного положения  его внутреннего права, касающегося  компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение  не было явным и не касалось нормы  его внутреннего права особо  важного значения”.

Ясно, что Конституция отвечает условию “нормы внутреннего права  особо важного значения” и  ее нарушение, в случае установления его Конституционным Судом, будет  “явным” в силу уже того, что  таковой “нормой внутреннего  права” является Конституция. И если, решая такое гипотетическое дело, Конституционный Суд решит, что  орган государственной власти вышел  за пределы своей компетенции, то в этом случае, как сказано в  статье 95 Федерального закона “О Конституционном  Суде Российской Федерации”, “акт утрачивает силу со дня, указанного в решении”. Таким актом, в зависимости от предмета спора о компетенции, может  быть закон о ратификации международного договора или акт иного уполномоченного  органа.

Конечно, трудно себе представить, чтобы  закон о ратификации международного договора оказался в центре спора  между Президентом и Государственной  Думой, поскольку ратификация —  это совместный акт главы государства  и федеральной законодательной  власти. Однако ситуация уже не покажется  невероятной, если выяснится, что договор, акт о ратификации которого оспаривается, вторгается в область совместного видения Федерации и ее субъекта или же в ту область, где субъект обладает всей полнотой государственной власти, и субъект обоснованно утверждает, что при заключении договора его мнением никто не поинтересовался. 
Надо сказать, что Федеральный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” предъявляет к ходатайствам о разрешении спора о компетенции больше требований, чем к запросам о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора. В частности, стороны спора должны исчерпать иные способы его разрешения. Если Суд все-таки примет к рассмотрению спор о компетенции, предметом которого будет акт о ратификации или утверждении международного договора, ему, по всей видимости, придется глубоко исследовать Венскую конвенцию о праве международных договоров [65, 47].

Чаще всего Конституционный  Суд обращается к международным  источникам при рассмотрении жалоб  граждан или объединений граждан  и запросов судов, в которых оспаривается конституционность закона, примененного или подлежащего применению в  конкретном деле. Суд не обязан этого  делать, да и заявители далеко не всегда ссылаются на такие источники. Однако Суд то и дело ссылается  в своих решениях на международные  договоры или даже решения международных  организаций, вне зависимости от того, рассматривает он обращение  по существу или нет. 
В марте 2000 года Конституционный Суд вынес решение по жалобе группы граждан на нарушение их избирательных прав законом Оренбургской области “О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области”. В обоснование своей позиции заявители обратились как к Конституции, так и к Международному пакту о гражданских и политических правах. Суд не ограничился простой констатацией международно-правового аргумента в жалобе, он пошел дальше. Разложив право на свободные выборы, как оно предусмотрено пунктом “b” статьи 25 Международного пакта, на составляющие его элементы или принципы, Суд заявил, что “конституционно обоснованным может быть признан только такой механизм организации и проведения выборов, который гарантирует соблюдение указанных демократических принципов”. Тем самым с помощью международного договора Суд разъяснил содержание достаточно сжатого текста Конституции.

В силу того, что пунктом “г”  части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд  уполномочен разрешать дела о  соответствии Конституции “не вступивших в силу международных договоров  Российской Федерации”, допустимо  исключить из содержания конституционного термина “международный договор” такие соглашения, которые вступают в силу с момента подписания. Иными  словами, на соглашение, вступающее в  силу с момента подписания, не распространяется приоритет применения по отношению  к национальному закону, предусмотренный  частью 4 статьи 15 Конституции.

Текст Конституции не дает иных прямых указаний, допускающих дальнейшую конкретизацию  термина “международный договор”. Обратимся в поисках правовых аргументов к иным источникам, в  первую очередь к специальному правовому  акту — Федеральному закону “О международных  договорах Российской Федерации” 1995 года. Перечисляя в части 1 статьи 15 договоры, подлежащие ратификации, закон  на первое место ставит договоры, “исполнение  которых требует изменения действующих  или принятия новых федеральных  законов, а также устанавливающие  иные правила, чем предусмотренные  законом”.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении № 8 от 31 октября 1995 г. “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении  правосудия” высказал мнение, что  “суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора”.

Таким образом, в понимании законодателя и одной из высших судебных инстанций  термин “международный договор”, как  он употреблен в Конституции, означает именно ратифицированный договор, согласие на обязательность которого для Российской Федерации было выражено в форме  федерального закона. Обратите внимание на то, что второе предложение части 4 статьи 15 Конституции вовсе не предусматривает подчиненности российского закона верховенству юридической силы международного договора. Не соответствующие договору положения национального закона, полностью сохраняя свою правовую силу, не применяются лишь в тех конкретных делах, к которым имеет касательство государство, являющееся партнером Российской Федерации по данному договору. Иными словами, договор не отменяет национальный закон, он устанавливает приоритет нормы договора над нормой закона только в сфере применения. 
Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 15 оперирует термином “общепризнанные принципы и нормы международного права”. Она провозглашает их наряду с международными договорами составной частью российской “правовой системы”. Заметьте, что российская Конституция не определяет понятия “правовая система”, к которому она обращается единственный раз и именно в части 4 статьи 5. В силу этого, как отмечают комментаторы, при применении указанного положения “правоприменительным органам, по-видимому, остается руководствоваться теоретическими положениями и понимать под этим объективное право, т.е. совокупность юридических норм, практику применения правовых норм и правовую идеологию [66, с. 80].