Международное право в деятельности конституционных судов и иных органов конституционного контроля

Конституционный Суд внимательно  изучал подходы, закрепленные в решениях международных структур, в том  числе и в актах Европейского суда, относительно сроков содержания под стражей лиц во время предварительного следствия. Это беда многих государств, когда люди длительное время находятся  в местах предварительного заключения, истекают все мыслимые и немыслимые сроки, и только затем дело доходит  до приговора и уже осужденные направляются в исправительно-трудовые учреждения. Конституционный Суд  вынес заключение, согласно которому основания содержания под стражей  могут также подлежать судебной проверке. Показательно, что с самого начала Конституционный Суд получил  в этом вопросе полную поддержку  Прокуратуры Республики Беларусь.

Одним из таких показательных  было решение от 9 июля 1997 г. о соответствии некоторых норм Уголовного кодекса  Конституции и Международному пакту  о гражданских и политических правах. Речь шла о придании закону обратной силы. Конституционный Суд  признал недопустимым придавать  обратную силу закону, усиливающему уголовную  ответственность. Положения Международного пакта о гражданских и политических правах свидетельствуют, что даже чрезвычайное положение в государстве, при  котором жизнь нации находится  под угрозой и о наличии  которого официально объявляется, не может  служить основанием для каких-либо отступлений от ряда статей Пакта, в  том числе и от статьи 15, закрепившей  правило обратной силы уголовного закона, установившего более легкое наказание. Конституционный Суд, исходя из положений международных документов, много делал для того, чтобы сформировать объективные условия для беспристрастности и доступности правосудия, разграничения функции обвинения и правосудия. При этом Конституционный Суд анализировал не только Конституцию, вышеназванный Международный пакт, но и такой документ, как Процедура эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов, утвержденных резолюцией Экономического и Социального Совета ООН, которыми предусмотрено, что ни от одного судьи не требуется выполнение функций, не совместимых с принципами независимости судебных органов, обеспечения права на квалифицированную юридическую помощь, недопустимость принуждения к свидетельствованию против себя или к признанию себя виновным [49].

В одном из своих решений  Конституционный Суд подтвердил право при рассмотрении любого предъявленного уголовного обвинения на достаточное  время и возможность подготовки своей защиты и сноситься с  выбранным им самим защитником, быть судимым без неоправданной задержки.

Исходя из содержания нашей  Конституции, Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о  гражданских и политических правах нами вынесено решение по вопросу  о конституционности некоторых  положений Гражданского процессуального  кодекса, в соответствии с которыми решения всех судов, кроме решений  Верховного Суда, могут быть обжалованы в кассационном порядке сторонами  и другими лицами, участвующими в  деле, или опротестованы прокурором в десятидневный срок со дня объявления решения.

Очень сложным было дело об оказании юридической помощи, в  том числе и осужденным. При  его рассмотрении также учитывались  существующие международные стандарты.

3. Международное право в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации

Ни Конституция, ни Федеральный  закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” не обязывают Суд применять  в своей деятельности источники  иные, чем Конституция. Другими словами, анализируя поставленные перед ним  вопросы права, Суд использует в  качестве кодекса и правового  эталона букву Конституции и  свое понимание этой буквы [50, с. 67].

Понятие “не вступивший в силу международный договор  Российской Федерации” предполагает, что это должен быть договор, уже  подписанный должным образом  уполномоченным лицом, но еще не ратифицированный Государственной Думой и не утвержденный иным федеральным органом государственной  власти. Впрочем, в этом понятии можно  усмотреть и некоторую неопределенность. Не ясно, понимает ли под ним Конституция  вообще не вступивший в силу договор, или же договор, не вступивший в силу только для России. Может ли, к  примеру, Конституционный Суд рассматривать  запрос о конституционности действующего многостороннего договора, полноправной стороной которого Россия еще не стала? 
Устранить такую неопределенность может либо толкование соответствующего положения Конституции, либо практика Конституционного Суда. Что касается практики, то она минимальна. До настоящего времени Суд вынес единственное решение по делу о конституционности международного договора, да и это решение было не по существу вопроса [51, с. 111].

12 февраля 1999 г. группа депутатов  Государственной Думы обратилась  в Конституционный Суд Российской  Федерации с запросом о проверке  конституционности российско-украинского  Договора о дружбе, сотрудничестве  и партнерстве 1997 года. К тому  моменту Договор уже был ратифицирован  украинской стороной. Пока Суд  занимался предварительным изучением  запроса, процесс ратификации  шел полным ходом, а уже 1 апреля 1999 г. Россия и Украина  обменялись ратификационными грамотами,  и Договор вступил в силу. Суду  лишь оставалось вынести решение  об отказе в рассмотрении запроса  по существу, поскольку он не  вправе оценивать конституционность  уже действующего договора. Конституционный Суд подтвердил, что Конституция и Федеральный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” устанавливают достаточно жесткие временные рамки, в пределах которых надлежащий заявитель может осуществить свое право на обращение в Суд с запросом о проверке не вступившего в силу международного договора. Суд не может обойти необходимые, установленные законом стадии работы с обращением. Кроме того, вновь поступивший запрос, в случае его приемлемости по форме и по существу, занимает место в череде ранее поступивших и уже принятых к рассмотрению обращений [52, с. 111].

Иной раз заявители обращаются к Суду с просьбой ускорить решение  судьбы именно своего запроса, поскольку  полагают его наиболее важным. Но такого рода просьбы никак не урегулированы в законе и, строго говоря, не должны приниматься во внимание. В свою очередь самому Суду законом предоставлено право “в случаях, не терпящих отлагательства... обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении... процесса вступления в силу оспариваемого международного договора Российской Федерации до завершения рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации” (часть третья статьи 42). Случается, что заявитель, оспаривающий конституционность нормативного правового акта, привлекает международно-правовые нормы для аргументации своего запроса. При этом следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом “О Конституционном Суде Российской Федерации” (часть третья статьи 74) Суд “при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении” [53].

В ноябре 1997 года Конституционный  Суд вынес решение по делу о  проверке конституционности поправок и дополнений к Федеральному закону “О Государственной границе”, которыми Федеральной пограничной службе предоставлялось право взимать  сбор при пересечении границы  России. По мнению заявителя, а им был  глава администрации Хабаровского края, взимание сбора нарушало, среди  прочих статей Конституции, часть 2 статьи 27, в соответствии с которой каждый может свободно выезжать за пределы  страны, а российский гражданин вправе беспрепятственно возвращаться на Родину. В подкрепление своей позиции  заявитель обратился к соответствующим  положениям Международного пакта о  гражданских и политических правах 1966 года и Европейской конвенции  о защите прав человека и основных свобод 1950 года. Однако Суд в своей  аргументации лишь констатировал международно-правовые аргументы заявителя, проигнорировав их по существу, и в итоге решил, что законодатель вправе устанавливать  новые налоговые платежи [54].

Международно-правовые акты могут  фигурировать в передаваемых в Конституционный  Суд спорах о компетенции, возникающих  на федеральном уровне или на уровне субъектов Федерации или между  федеральными органами государственной  власти и органами государственной  власти субъектов. Например, Государственная  Дума может усомниться в праве  исполнительной власти заключить некое  международное соглашение. Или орган  государственной власти субъекта Федерации  может оспорить правомерность заключения федеральным органом международного договора, вторгающегося в область  совместного видения Федерации  и субъекта, без предварительного согласования с последним. Или же Президент может обратиться в  Конституционный Суд с запросом о правомерности возбуждения  Государственной Думой процесса денонсации международного договора [55, с. 87].

Пока Конституционному Суду не приходилось сталкиваться с жалобами, в которых оспаривалось бы право тех или иных органов государственной власти заключать или расторгать международный договор. В возможном споре такого рода предметом является не столько международный акт, сколько акт национального органа, поэтому на первый взгляд международно-правовой элемент здесь менее выражен, чем в деле о конституционности не вступившего в силу международного договора. Однако, как представляется, если подобное дело когда-нибудь возникнет, решая его, Конституционному Суду, возможно, придется вплотную столкнуться с основополагающим актом международного права - Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 года [56, с. 55].

В соответствии с частью 1 статьи 46 Венской конвенции “государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в  нарушение того или иного положения  его внутреннего права, касающегося  компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение  не было явным и не касалось нормы  его внутреннего права особо  важного значения”.

Ясно, что Конституция отвечает условию “нормы внутреннего права  особо важного значения” и  ее нарушение, в случае установления его Конституционным Судом, будет  “явным” в силу уже того, что  таковой “нормой внутреннего  права” является Конституция. И если, решая такое гипотетическое дело, Конституционный Суд решит, что  орган государственной власти вышел  за пределы своей компетенции, то в этом случае, как сказано в  статье 95 Федерального закона “О Конституционном  Суде Российской Федерации”, “акт утрачивает силу со дня, указанного в решении”. Таким актом, в зависимости от предмета спора о компетенции, может  быть закон о ратификации международного договора или акт иного уполномоченного  органа.

Конечно, трудно себе представить, чтобы  закон о ратификации международного договора оказался в центре спора  между Президентом и Государственной  Думой, поскольку ратификация —  это совместный акт главы государства  и федеральной законодательной  власти. Однако ситуация уже не покажется  невероятной, если выяснится, что договор, акт о ратификации которого оспаривается, вторгается в область совместного  вйдения Федерации и ее субъекта или же в ту область, где субъект  обладает всей полнотой государственной  власти, и субъект обоснованно  утверждает, что при заключении договора его мнением никто не поинтересовался.

Надо сказать, что Федеральный  закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” предъявляет к ходатайствам о разрешении спора о компетенции  больше требований, чем к запросам о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора. В частности, стороны спора  должны исчерпать иные способы его  разрешения. Если Суд все-таки примет к рассмотрению спор о компетенции, предметом которого будет акт  о ратификации или утверждении  международного договора, ему, по всей видимости, придется глубоко исследовать Венскую конвенцию о праве международных договоров.

Чаще всего Конституционный  Суд обращается к международным  источникам при рассмотрении жалоб  граждан или объединений граждан  и запросов судов, в которых оспаривается конституционность закона, примененного или подлежащего применению в  конкретном деле. Суд не обязан этого  делать, да и заявители далеко не всегда ссылаются на такие источники. Однако Суд то и дело ссылается  в своих решениях на международные  договоры или даже решения международных  организаций, вне зависимости от того, рассматривает он обращение  по существу или нет. 
В марте 2000 года Конституционный Суд вынес решение по жалобе группы граждан на нарушение их избирательных прав законом Оренбургской области “О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области”. В обоснование своей позиции заявители обратились как к Конституции, так и к Международному пакту о гражданских и политических правах. Суд не ограничился простой констатацией международно-правового аргумента в жалобе, он пошел дальше. Разложив право на свободные выборы, как оно предусмотрено пунктом “b” статьи 25 Международного пакта, на составляющие его элементы или принципы, Суд заявил, что “конституционно обоснованным может быть признан только такой механизм организации и проведения выборов, который гарантирует соблюдение указанных демократических принципов”. Тем самым с помощью международного договора Суд разъяснил содержание достаточно сжатого текста Конституции [57].

В январе 2000 года Суд вынес решение  об отказе в принятии к рассмотрению жалобы М.В. Дудник, утверждавшей, что  ее конституционное право на судебную защиту нарушается статьей 79 Федерального закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, согласно которой решение  Суда является окончательным и не подлежащим обжалованию. Жалоба не упоминала  каких-либо международных актов, однако Суд счел нужным аргументировать  свою позицию ссылкой на европейскую  Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. И далее Суд  высказал некоторые соображения  в отношении содержания права  на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, предусмотренного частью 3 статьи 46 Конституции. Напомним, что условиями осуществления  этого права является наличие  международного договора, в котором  участвует Россия, и исчерпание всех имеющихся внутригосударственных  средств правовой защиты. 
Следует отметить, что в своей жалобе М.В. Дудник настаивала на принятии решения Судом, даже если он откажется рассматривать ее жалобу по существу, сочтя ее обращение не соответствующим требованиям Федерального закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”. Закон предоставляет заявителю право обращаться к Суду с таким требованием. Так вот, последнее время Суд все чаще сталкивается со случаями, когда жалобы граждан явно не предназначены для их рассмотрения по существу и преследуют цель добиться хоть какого-нибудь решения Конституционного Суда. Рост числа таких жалоб совпал с присоединением России к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Складывается впечатление, что просвещенные жалобщики рассчитывают таким образом поскорее выполнить условие исчерпания национальных средств правовой защиты, чтобы далее обращаться в Европейский суд по правам человека.