Международное право в деятельности конституционных судов и иных органов конституционного контроля

В решении по жалобе М.В. Дудник Суд  разъяснил, что конституционное  судопроизводство не обязательно является тем самым средством правовой защиты, исчерпание которого создает  предпосылку для обращения в  межгосударственный орган. Иными словами, такое исчерпание уже могло наступить  или же наступит впоследствии вне  связи с каким-либо действием  Конституционного Суда.

Попутно Суд исправил допущенную им несколькими годами ранее оплошность, но и допустил новую. В одном из своих решений, вынесенных в мае 1996 года, Суд воспроизвел формулировку части 3 статьи 46 Конституции, снабдив  ее некорректным комментарием: “Каждый  вправе обратиться в установленном  порядке в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, а значит и обжаловать в них решение Конституционного Суда Российской Федерации”. Однако, по убеждению автора этих строк, решения Конституционного Суда не могут быть обжалованы в межгосударственных органах уже в силу того, что обращение туда возбудит не национальную конституционную, а иную процедуру, и основана она будет не на Конституции Российской Федерации и Федеральном законе о “Конституционном Суде Российской Федерации”, а на международном договоре, будь то Международный пакт о гражданских и политических правах или Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Да и сама Конституция оперирует термином “обжалование” лишь применительно к национальной, но не к международной процедуре [58].

В силу того, что пунктом “г”  части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации Конституционный Суд  уполномочен разрешать дела о  соответствии Конституции “не вступивших в силу международных договоров  Российской Федерации”, допустимо  исключить из содержания конституционного термина “международный договор” такие соглашения, которые вступают в силу с момента подписания. Иными  словами, на соглашение, вступающее в  силу с момента подписания, не распространяется приоритет применения по отношению  к национальному закону, предусмотренный  частью 4 статьи 15 Конституции.

Текст Конституции не дает иных прямых указаний, допускающих дальнейшую конкретизацию  термина “международный договор”. Обратимся в поисках правовых аргументов к иным источникам, в  первую очередь к специальному правовому  акту — Федеральному закону “О международных договорах Российской Федерации” 1995 года. Перечисляя в части 1 статьи 15 договоры, подлежащие ратификации, закон на первое место ставит договоры, “исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом”.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении № 8 от 31 октября 1995 г. “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении  правосудия” высказал мнение, что  “суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего  возникшие правоотношения, если вступившим в силу для Российской Федерации  международным договором, решение  о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято  в форме федерального закона, установлены  иные правила, чем предусмотренные  законом. В этих случаях применяются  правила международного договора” [59].

Таким образом, в понимании законодателя и одной из высших судебных инстанций  термин “международный договор”, как  он употреблен в Конституции, означает именно ратифицированный договор, согласие на обязательность которого для Российской Федерации было выражено в форме  федерального закона. Обратите внимание на то, что второе предложение части 4 статьи 15 Конституции вовсе не предусматривает подчиненности российского закона верховенству юридической силы международного договора. Не соответствующие договору положения национального закона, полностью сохраняя свою правовую силу, не применяются лишь в тех конкретных делах, к которым имеет касательство государство, являющееся партнером Российской Федерации по данному договору. Иными словами, договор не отменяет национальный закон, он устанавливает приоритет нормы договора над нормой закона только в сфере применения.

Конституция Российской Федерации  в части 4 статьи 15 оперирует термином “общепризнанные принципы и нормы  международного права”. Она провозглашает  их наряду с международными договорами составной частью российской “правовой  системы”. Заметьте, что российская Конституция не определяет понятия  “правовая система”, к которому она обращается единственный раз  и именно в части 4 статьи 5. В силу этого, как отмечают комментаторы, при  применении указанного положения “правоприменительным органам, по-видимому, остается руководствоваться  теоретическими положениями и понимать под этим объективное право, т.е. совокупность юридических норм, практику применения правовых норм и правовую идеологию [60, с.80]. Конституция Российской Федерации не определяет понятие “общепризнанные принципы и нормы международного права”, не указывает источники таких принципов и норм, не предоставляет средств и методов для их выявления и установления их содержания.

Отмеченная недосказанность Конституции  в отношении способов установления общепризнанных принципов и норм международного права отчасти была восполнена Верховным и Конституционным  судами Российской Федерации.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в уже упоминавшемся  Постановлении № 8 от 31 октября 1995 г. высказал такое мнение: “Судам при  осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью ее правовой системы”. Казалось бы, Верховный Суд, по существу дав толкование положения Конституции, вторгся в компетенцию Конституционного Суда, который частью 5 статьи 125 Конституции уполномочен давать такое толкование. Однако Конституционный Суд склонился к позиции Верховного Суда, записав в одном из своих решений следующее: “По смыслу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации, в случае, если обнаруживается, что какая-либо норма противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права или международным договорам Российской Федерации, при рассмотрении конкретных дел надлежит применять правила соответствующих международных актов”. На это специально обращалось внимание судов всех инстанций в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 8 от 31 октября 1995 г. Таким образом, по мнению двух высших российских судебных органов, источником закрепления общепризнанных принципов и норм международного права для целей их применения судами являются “международные пакты, конвенции и иные документы” или “международные акты” [61].

Это не означает, что общепризнанным принципам и нормам международного права, не закрепленным в указанных  источниках, закрыт путь в российскую правовую систему, просто они не будут  иметь приоритета перед правилами  национального закона.

Анализируя часть 4 статьи 15 Конституции  Российской Федерации, необходимо помнить  о части 1 той же статьи, которая  гласит: “Конституция Российской Федерации  имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить  Конституции Российской Федерации”. Что касается международных договоров, то в соответствии с частью 6 статьи 125 Конституции “не соответствующие  Конституции Российской Федерации  международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в  действие и применению”. Таким образом, сама Конституция устанавливает жесткие рамки, в которых может осуществляться норма о приоритете применения международного договора. В случае коллизии между нормами договора и Конституцией безусловным верховенством будет пользоваться последняя, что же касается не соответствующего Конституции международного договора, то он лишается преимущества по отношению к национальному закону.

Решая дела о толковании Конституции, Суд нечасто обращается к международно-правовым аргументам. Да и заявителей по таким  делам пока мало интересовали те положения  Конституции, в которых упоминаются  общепризнанные нормы и принципы международного права или международные  договоры Российской Федерации. Одним  из исключений стал запрос Думы Чукотского автономного округа о толковании статьи 69 Конституции Российской Федерации, которая гласит: “Российская Федерация  гарантирует права коренных малочисленных  народов в соответствии с общепризнанными  нормами и принципами международного права или международными договорами Российской Федерации”. 
Заявитель просил, среди прочего, разъяснить, каковы права коренных малочисленных народов в соответствии с международным правом, имеют ли общепризнанные принципы и нормы международного права приоритет по отношению к нормативным правовым актам Федерации и ее субъектов, каков порядок применения таких принципов и норм. В кратком решении, вынесенном в декабре 1996 года, Суд отказал заявителю в рассмотрении его запроса, сказав, что, “отвечая на поставленные вопросы, Конституционный Суд Российской Федерации был бы вынужден, по сути, сформулировать конкретные правовые нормы, которые определяли бы правовой статус коренных малочисленных народов, их права и т.д., что явилось бы вторжением в компетенцию законодателя” [62].

В целом практика Конституционного Суда Российской Федерации в отношении  международного права была неровной и неоднозначной. С самого начала своей деятельности Суд регулярно  упоминал международные договоры или  делал ссылки на общепризнанные нормы  и принципы международного права, не всегда уточняя, какие именно нормы  и принципы он имеет в виду. Однако, обращаясь к норме международного права, он никогда не анализировал ее с основательностью, с какой он исследует норму Конституции  или иного внутреннего нормативного правового акта. Порой складывается впечатление, что Суд не придает  должного значения иерархии источников, ставя на одну доску универсальные  и региональные договоры или обязательные нормы и рекомендации. Случалось, что Суд упоминал в качестве авторитетных источников международные договоры, в которых Россия не участвовала, или решения международных организаций, в которых Россия не состояла. Бывало, что Суд давал несколько неожиданную  трактовку положений договора или  уходил от устоявшегося понимания нормы  международного права.

Иные из таких отклонений могут  показаться прогрессивными. Например, в нескольких решениях Конституционный  Суд сформулировал свое понимание  права на ограничение прав и свобод человека, которое расширяет перечень не подлежащих ограничению прав и  свобод, предусмотренный статьей 4 Международного пакта о гражданских и политических правах и статьей 15 Европейской конвенции  о защите прав человека и основных свобод.

Конституционный Суд Российской Федерации  был образован в 1991 году, незадолго  до окончательного распада СССР. Источниками  его полномочий была Конституция  РСФСР 1978 года, значительно, а местами  до неузнаваемости измененная многочисленными  поправками, и Федеральный закон  “О Конституционном Суде РСФСР” 1991 года. В начале 1992 года Конституционный  Суд решил свое первое дело. Политический кризис, достигший наивысшего накала к осени 1993 года, не обошел и Суд, который оказался вовлеченным в  столкновения между ветвями власти. В последующие полтора года Конституционный  Суд не рассматривал дел. За это время  была принята новая Конституция 1993 года и новый Федеральный конституционный  закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” 1994 года. В феврале 1995 года Конституционный Суд в пополненном  составе и с несколько изменившимися  функциями возобновил свою деятельность.

Полномочия Конституционного Суда изложены в статье 125 Конституции  и статье 3 Федерального закона “О Конституционном  Суде Российской Федерации”.

Первая группа дел, разрешаемых  Конституционным Судом, - это дела о соответствии Конституции нормативных  правовых актов: федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, конституций и уставов субъектов  Федерации, ряда других актов. Сюда же относятся дела о конституционности  не вступивших в силу международных  договоров Российской Федерации. Субъектами обращений по этим делам, иначе говоря заявителями, могут быть только определенные органы власти — Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, одна пятая часть членов Совета Федерации  или депутатов Государственной  Думы, федеральное Правительство, Верховный  и Высший Арбитражный суды, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. 
Ко второй группе относятся дела, возникающие в результате споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, между высшими государственными органами субъектов Федерации. Соответственно субъектами обращения могут быть именно эти органы, а также Президент Российской Федерации.

Дела третьей группы возбуждаются как судебными органами, так и  гражданами, по мнению которых закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле, не соответствует Конституции. 
Четвертую группу составляют дела о толковании Конституции. Здесь, как и в делах первой группы, заявителями могут быть только органы власти, однако перечень их сокращен. Таковыми могут быть Президент Российской Федерации, обе палаты Федерального Собрания (но не пятая часть их состава), Правительство Российской Федерации, органы законодательной (но не исполнительной) власти субъектов Федерации. Нет в этом перечне и высших судебных органов.