Международное право в деятельности конституционных судов и иных органов конституционного контроля

Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической  силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для  принципов международного права  характерна высшая степень нормативной  обобщенности, т.е. общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым  сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что  означает предопределение ими содержания других норм международного права.

Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном  акте. Некоторые из них названы  в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений  между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие –  в Хельсинкском заключительном акте и иных международных договорах  и обычаях (в нашей Конституции  некоторые из них содержатся в  ст. 18).

С учетом двух тенденций  – глобализации и регионализации – к общепризнанным принципам  в сфере обеспечения прав и  свобод человека следует относить и  те из них, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие международный Билль  о правах человека.

Наша правовая традиция интеграции международного договора посредством  использования соответствующей  процедуры (ратификация, присоединение, утверждение) предопределяет место  международного договора в зависимости  от места, которое занимают законы о  ратификации договоров. Согласно части  третьей статьи 8 и части четвертой  статьи 116 Конституции они носят  подконституционный, но надзаконный  характер, включая кодексы и программные  законы (их два), т.е. обладают и по отношению  к последним более высокой  юридической силой. При этом даже в случае расхождения норм международных  договоров и новых законов  общепринятое правило о том, что  новый закон отменяет старый, не применяется, т.е. в случае расхождения  данных актов приоритетом пользуются нормы международных договоров. По существу, здесь должен действовать  принцип lex specialis. Указанный принцип  должен быть соблюден, даже если в новом  законе прямо сказано о его  верховенстве по отношению к международному договору. Исключение, как уже отмечалось, возможно при установлении в законе большего объема гарантий [44, с. 17].

При этом исходя из закрепленного  в самой Конституции верховенства общепризнанных принципов международного права, можно сделать вывод, что  толкование конституционных норм должно происходить именно с учетом определенного  этими принципами вектора развития законотворческой и правоприменительной  деятельности, смысла, придаваемого международным  документам. В то же время смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти также должны определяться как общепризнанными принципами, так и ставшими обязательными для Беларуси нормами международных договоров. Это может быть успешно реализовано в силу почти полного воспроизведения в конституционном тексте основных идей и положений международных документов, составляющих международный Билль о правах человека [45, с. С. 21].

В Декларации о принципах  международного права, касающихся дружественных  отношений и сотрудничества между  государствами в соответствии с  Уставом ООН (1970 г.), закреплено положение  о том, что при толковании и  применении изложенные в ней принципы являются взаимосвязанными и каждый принцип должен рассматриваться  в контексте всех других принципов (например, права человека и территориальная  целостность).

В соответствии со статьей 116 Конституции Республики Беларусь по предложению уполномоченных на то субъектов  Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой  Беларусь.

Важно подчеркнуть, что ратификации  Национальным Собранием Республики Беларусь подлежат международные договоры Республики Беларусь, при подписании которых стороны договорились о  ратификации; устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь, предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные  законами, декретами и указами  Президента Республики Беларусь, о  территориальном разграничении  Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в  межгосударственных образованиях.

Как отмечалось, ратификация  международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона, который  возводит международный договор  в ранг актов, стоящих над обыкновенными  законами. Важность определения места  международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях  прав и свобод человека. Считаю, что  проверка Конституционным Судом  конституционности может касаться и международных документов (договоров, соглашений и др.), еще не вступивших в силу для Республики Беларусь. Кроме того, речь идет об их сопоставлении (проверке) на предмет соответствия не только ратифицированным актам, но и международным договорам, ставшим  обязательными иным способом. Ведь согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем утверждения  договора, присоединения к нему либо другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны.

В связи с этим допустимо  внесение на рассмотрение Конституционного Суда предложения о проверке соответствия не только Конституции, но и международным  актам, ставшим обязательными для  Республики Беларусь в результате ратификации, утверждения, присоединения и т.п., тех международных документов, которые  еще не обрели такую силу, т.е. не стали до выполнения соответствующей  процедуры обязательными для  нашего государства. Это позволит обеспечить системность международных договоров, устранить возможные противоречия между их нормами.

В принципе нельзя исключать  и такой ситуации, когда прекращение, в том числе денонсация, или  приостановление действия международного договора Республики Беларусь будет  вызвано решением Конституционного Суда Республики Беларусь. Однако и  Конституционный Суд, и органы, в  компетенцию которых входит принятие решения об обязательности международного договора для Республики Беларусь, должны исходить из того, что такая  процедура (прекращение или приостановление  действия международного договора) должна осуществляться в соответствии с  условиями самого договора и нормами  международного права, т.е. здесь можно  говорить о "связанности" такого решения Конституционного Суда. Позиция  по данной проблеме была изложена мной еще несколько лет назад [46, с. 26].

Необходимо повысить эффективность  судебной защиты прав и свобод граждан, закрепленных в международных договорах  Республики Беларусь.

В соответствии со статьей 112 Конституции Республики Беларусь, если суд (общий или хозяйственный) при  рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять  решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном  порядке (обратившись в Верховный  Суд или Высший Хозяйственный  Суд) вопрос о признании данного  нормативного акта неконституционным. Аналогичное правило должно действовать  и в случае выявления расхождений  между вступившими в силу международными договорами и иными правовыми  актами (законами, декретами, указами  и др.). Причем внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования. К  этому, по существу, обязывает содержание статей 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также  некоторых других актов законодательства.

Еще в начале 1990-х годов  мной подчеркивалась необходимость  утверждения и в законодательстве, и на практике, прежде всего судебной, правила о приоритете норм международного права по отношению к иным актам5.

Дать принципиальный толчок формированию соответствующей административной и судебной практики могло бы рассмотрение на пленумах Верховного Суда и Высшего  Хозяйственного Суда Республики Беларусь вопросов о практике применения судами норм международных договоров. К сожалению, в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции Республики Беларусь и международных договоров.

В юридической литературе существуют споры по поводу непосредственного  применения норм ратифицированных государством международных договоров, в том  числе и многосторонних. В этой связи можно выделить две основные группы международных договоров. Для  первой характерно то, что не требуется  принятия каких-либо законодательных  актов. Для второй обязательно принятие внутригосударственных актов в  целях их реализации. Придерживаюсь  позиции авторов, которые рассматривают  в качестве самоисполняемых те договоры, которые касаются прав и свобод граждан. (Безусловно, в некоторых случаях  требуется принятие соответствующих  нормативных актов, однако это должно вытекать из самого договора).

Конституционный Суд Беларуси обычно исходит из того, что нормы  таких международных договоров  Республики Беларусь должны действовать  в стране непосредственно.

Известно, что позиция  некоторых других стран (например, США) иная. Верховный Суд этой страны в свое время установил, что международное  право является частью права страны, которое должно определяться и применяться  судами каждый раз, когда связанные  с ним вопросы права представлены на его рассмотрение. В этих делах, если нет договора или регулирующего  акта исполнительной власти, судебного  решения, то можно обращаться к обычаям  и обыкновениям цивилизованных стран6.

Вопрос о прямом действии норм международных договоров не праздный, так как не всегда признается, что даже нормы Конституции имеют  непосредственный характер действия, обладая при этом верховенством  и высшей юридической силой по отношению ко всем иным актам внутреннего  законодательства.

В пользу вывода о том, что  нормы международных договоров  порождают права и обязанности  для граждан Беларуси, свидетельствуют  закрепленные не только в Конституции (ст. 8, 116 и др.), но и в актах текущего законодательства правила об их приоритете при расхождении норм национального  законодательства и международных  актов.

Возможности Конституционного Суда Республики Беларусь в утверждении  верховенства норм международного права  должны быть использованы более эффективно. В этом убеждает законодательство и  опыт других стран. Например, согласно Конституции Германии (ст. 100) в случае возникновения сомнения относительно того, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли она непосредственно  права и обязанности для индивида, суд должен получить решение Федерального Конституционного Суда. Исходя из положений нашей Конституции, можно было бы через проверку Конституционным Судом актов текущего законодательства на соответствие обязательным для Беларуси международно-правовым документам решать этот вопрос. В целом, Конституционный Суд должен обладать правом превентивного контроля за конституционностью подписанных международных договоров (до их ратификации). При этом не Министерство юстиции, а Конституционный Суд должен давать соответствующее заключение [47, с. 35—36].

Возникает вопрос о том, какая  норма должна действовать в случае расхождения Конституции и международного договора, в том числе и международного пакта, которые заключены (вступили в силу) до введения в действие 30 марта 1994 г. Конституции. Ведь в статье 8 Конституции установлен запрет на заключение договоров, противоречащих Конституции, т.е. эта норма устремлена в будущее. Что же касается ранее  заключенных договоров, то можно  учитывать требования статей 137 и 142 Конституции: акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, применяются  в части, не противоречащей Конституции. Однако при этом есть нюансы, которые  должны учитываться: обычно нельзя ссылаться  на неисполнение норм международного права, мотивируя это особенностями  национального законодательства.

Практика работы Конституционного Суда Республики Беларусь убеждает в  его отношении к международным  документам как юридически обязательным для нашего государства документам, следование которым позволяет ускорить демократические преобразования.

Конституционный Суд является, к сожалению, одним из немногих органов, которые опираются при принятии решений на нормы международных  договоров. В большинстве своих  решений он использует нормы Всеобщей декларации прав человека, двух важнейших  международных пактов – о гражданских  и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, многие документы ООН, МОТ.

Международно-правовые документы  выступали в качестве дополнительного  аргумента лишь тогда, когда имелось  неполное их совпадение с конституционным  текстом. Мы часто используем эти  нормы и в качестве самостоятельного правового обоснования.

Можно отметить очевидную  целесообразность существования в  СНГ особых соглашений в области  прав и свобод человека, поскольку  вместе с европейской и международной  системами защиты прав человека они  помогают защищать людей, проживающих  на территории бывшего СССР. Конституционный  Суд Республики Беларусь неоднократно обращался к анализу этих документов, формируя собственную позицию.

Наряду с этим, Конституционный  Суд часто обращается и к Европейской  конвенции о защите прав человека и основных свобод, которой руководствуется  в своей деятельности Европейский  суд по правам человека. По сути, она является международным стандартом в области обеспечения и соблюдения прав и свобод человека, выполнения обязанностей гражданами. Решения, которые принимает Европейский суд, – это, по существу, толкование данной Конвенции, разъяснение ее положений и смысла. Можно утверждать, что вердикт Европейского суда является ориентиром и для тех стран, которые не являются членами Совета Европы, но стремятся вступить в него.

Все решения, которые Конституционный  Суд принимал за последние пять лет, основывались не на политических пристрастиях судей, а исключительно на нормах Конституции, международного права, на судебных прецедентах, в том числе  создаваемых Европейским судом, а также на решениях ранее действовавшей  Европейской комиссии по правам человека. Это влияло на позицию Конституционного Суда по многим вопросам, например, на определение объема права граждан  на судебную защиту. Так, еще три  года назад оно было во многом ограничено, обставлено различного рода препонами. Суды нередко отказывались принимать  обращения граждан, если спор был  рассмотрен в вышестоящей инстанции. К тому же существовало немало пробелов и в законодательстве. Например, статья 209 Уголовно-процессуального  кодекса предусматривала возможность  прекращения производства по уголовному делу органами предварительного следствия, и обжаловать это решение можно  было только прокурору (гражданин не всегда мог быть согласен с основаниями  прекращения производства по делу). Отсутствие права на защиту в суде противоречило Конституции. К большому сожалению, отечественная судебная практика не всегда была адекватна  конституционной норме. Конституционный  Суд в ряде своих решений отметил  следующее: право на судебную защиту является неотъемлемым и не может  быть ограничено. Гражданин имеет  право на судебную защиту и в том  случае, если предусмотрен альтернативный порядок разрешения спора, когда  человек обратился в вышестоящий  орган. Это ни в коем случае не должно исключать судебной защиты [48].