Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь

Так, нормативные правовые акты областных и Минского городского Советов депутатов, областных и  Минского городского исполнительных комитетов  могут быть опубликованы после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Но для этого необходимо предварительно пройти экспертизу. Согласно Постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. N 1244 "Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, минского городского Совета депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня" обязательную юридическую экспертизу нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома осуществляет Министерство юстиции, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня - управления юстиции облисполкомов.

Обязательной  юридической экспертизе подлежат нормативные  правовые акты Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских  органов государственного управления, областных, Минского городского Советов  депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, за исключением регламентов коллегиальных органов, технических и локальных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты или иные охраняемые законодательством сведения. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней.

Согласно Инструкции, утвержденной указанным постановлением Совета Министров, правовая экспертиза нормативных актов завершается подготовкой заключения, содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта предъявляемым требованиям, в том числе соответствия актам, обладающим более высокой юридической силой, в том числе законам и Конституции, и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что  могут предпринять областные, Минский  городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 “О Национальном реестре  правовых актов Республики Беларусь” (в ред. от 03.06.2008 № 293) нормативные акты указанных органов в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции направляются в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Официальными изданиями  решений областных, Минского городского Советов депутатов, областных, Минского городского исполнительного комитетов  является журнал – Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, а также периодические печатные издания, определенные указанными Советами депутатов и исполнительными комитетами.

Например, решением Брестского областного Совета депутатов от 26 февраля 2002 г. № 105 областная газета “Заря” определена органом официального опубликования нормативных правовых актов Брестского областного Совета депутатов. В силу того, что не указан конкретный срок вступления в силу данного решения, мы вправе полагать, что оно обрело такую силу с 30 марта 2002 г., то есть со дня государственной регистрации.

При этом следует обратить внимание на определенную коллизию между  Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании  и вступлении в силу правовых актов  Республики Беларусь, и законом “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. В декрете предусмотрено, что официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником (п. 5), согласно закону – официальное опубликование осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты (ст. 62).

Датой официального опубликования  нормативного правового акта считается  день “выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт” (ст. 62 закона; см. также п. 6 декрета).

Что касается газет, то, в общем, с указанной формулировкой можно согласиться. Необходимо только, чтобы эти издания поступали читателям, особенно в сельские районы, в начале дня. Другой вопрос, если впервые публикация осуществляется в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, то между “выходом в свет” и получением указанного издания нередко проходит время.

В спорных ситуациях  мы не исключаем установления конкретной даты получения журнала (с учетом сроков почтовой пересылки и других обстоятельств). Здесь также мог бы быть задействован Конституционный Суд, что предполагает соответствующую корректировку закона, определяющего его компетенцию.

Итак, мы имеем несколько  последовательных стадий: 1) решение  принято; 2) оно прошло правовую экспертизу в Минюсте; 3) включено в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и ему присвоен регистрационный номер; 4) оно опубликовано в специально определенных официальных изданиях. Далее очень важно определить, с какого момента решения вступают в силу, так как в них часто эти сроки не указываются, как мы отмечали в приведенных выше примерах в них не дается поручение опубликовать их в специально определенных изданиях. На практике не указывают первоначальный источник опубликования в случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях. Например, опубликованию в Национальном реестре предшествует опубликование в местной печати. Такой учет следует наладить. Местные органы власти должны информировать НЦПИ о проведенных публикациях в местной периодической печати.

Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты указанных органов, поступившие от уполномоченных государственных органов (должностных лиц) в органы официального издания (кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь) должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления. Для опубликования в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь этот срок законом не установлен. Однако временные рамки должны быть установлены.

На практике (особенно если актом предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены размеры налогов  и т.п.) может возникнуть спор о  дате вступления решения в силу, если его опубликование произведено  с нарушением указанного пятидневного срока (это касается тех случаев, когда вступление акта в силу связано с днем опубликования). Полагаем, что спор должен быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного срока.

В соответствии со ст. 65 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” решения областных и Минского городского Советов депутатов, областных, Минского исполкомов вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. В этой связи отметим, что установить “иной срок” можно с учетом закрепленного в законодательстве правила об обратной силе нормативных правовых актов. Мы полагаем также, что все же недостаточно для вступления решения в силу его “включения” в Национальный реестр. Не только граждане, но и субъекты хозяйствования имеют конституционное право на то, чтобы знать содержание соответствующего нормативного правового акта, которым могут устанавливаться новые права и обязанности. Кроме того, как свидетельствует практика, между регистрацией акта и его опубликованием проходит иногда одна-две, а то и больше недель.

Согласно части четвертой  ст. 65 закона нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. И в этом случае такие акты предварительно должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Вступление актов в  силу со дня их официального опубликования, в том числе касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, согласно закону не исключает права придания им обратной силы. Правила на этот счет установлены в ст.104 Конституции и ст. 67 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”.

В правотворчестве не должно быть спешки. Поэтому полагаем, что закрепленное в Конституции (ст. 104) правило о том, что законы вступают в силу через десять дней после опубликования (если в самом законе не установлен иной срок), должно быть распространено на введение в действие всех иных нормативных правовых актов. По крайней мере, такой подход должен быть правилом, а не исключением.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о  том, что нормативные правовые акты, не прошедшие экспертизу в Министерстве юстиции, не зарегистрированные в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, могут быть признаны не имеющими юридической силы. Такого рода обращения граждан в силу части четвертой  
ст. 122 и части первой ст. 116 Конституции могут быть рассмотрены Конституционным Судом.

Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в “чужую” сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными.

По существу здесь  может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа.

На первый взгляд может  создаться впечатление, что указанные  органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится “соизмерять” действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики.

Глава VII. Конституционно-правовая ответственность как средство обеспечения конституционной законности

В литературе даются различные определения  юридической ответственности, однако суть их в основном сводится к тому, что это – применение к лицам, совершившим правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения с соблюдением установленной процедуры¹⁵.

Большинство ученых склоняются к выводу, что юридическая ответственность  – это реакция государства  на уже совершенное правонарушение¹⁶.

И в том, и в другом определении  прослеживается мысль об обязанности  лица в результате ответственности претерпевать определенные лишения государственно-властного характера.

В последние годы все большее  развитие получает взгляд, которого придерживается и автор настоящей статьи, в  соответствии с которым ответственность  включает и позитивный аспект, заключающийся в обязанности осуществления предусмотренной правом деятельности и права требовать от субъекта ответственности отчета в связи с исполнением им обязанностей¹⁷.

Такой подход к характеристике юридической  ответственности является, на наш взгляд, продуктивным. Однако он приемлем для оценки действий лишь тех субъектов, которые наделены внешневластными полномочиями, то есть для уполномоченных государственных органов, должностных лиц, наделение компетенцией (правами, обязанностями) которых предполагает, что они не только применяют права, но и надлежащим образом осуществляют возложенные на них обязанности.

С учетом изложенного можно в  общем поддержать определение юридической  ответственности за правонарушение как ответственности «за поведение, отклоняющееся от модели, предусмотренной правовой нормой»¹, позитивная же ответственность, по мнению В.О. Лучина, представляет собой «ответственное отношение субъектов к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение»². В целях исключения смешения негативной (ретроспективной) и позитивной ответственности их, по справедливому утверждению О.Э. Лейста, следует рассматривать в качестве самостоятельных видов ответственности³. Разграничение этих видов ответственности, или по крайней мере, учет существования двух аспектов юридической ответственности (не сводящегося только к юридической ответственности за правонарушение) имеет важное значение для становления и развития института конституционно-правовой ответственности, для конституционного права в целом.

В последние десятилетия конституционное  право развивается достаточно динамично. Оно «вынуждено» реагировать  на изменения в политической, экономической, социальной сферах, то есть испытывает сильное влияние политики. В то же время характер многих конституционных правоотношений связан с политическими процессами. В этой связи необходимо учитывать, что лишь на первый взгляд мы иногда имеем дело с «политической» ответственностью (например, выборного лица), но истоки ее – в нормах конституционного права и развивающихся на их основе других отраслей права.