Государственная должность: понятие и основные черты

8. Постановления Конституционного  Суда РФ (например, постановление  «По делу о проверке конституционности  части 4 статьи 28 Закона Республики  Коми «О государственной службе  Республики Коми»).

По государственно-служебным  вопросам стала появляться также  судебная практика судов общей юрисдикции, например по проблемам рассмотрения дел о восстановлении в должности  государственных служащих, уволенных  при ликвидации государственного органа, сокращении его штата либо численности.

Современная государственная  служба РФ формируется в рамках проведения административной реформы1. Сами федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» стали в известном смысле результатом административной реформы2. В 2006—2007 гг. реформа государственной службы будет продолжена. Она будет идти по некоторым важным направлениям, например: совершенствование законодательства о правоохранительной службе, конкретизация

1  См., например: Ноздрачёв А. Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2005. № 12; 2006. № 1; № 2. С. 24—36.

2  Указ Президента РФ  от 12 декабря 2005 г. № 1437 «О продлении срока реализации федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)» на 2006— 2007 годы».

266

Раздел II. Субъекты административного  права

многих институтов государственной  службы, упрочение законности деятельности государственных служащих и установление административных процедур реализации ими своих полномочий.

§ 4. Муниципальная служба и муниципальная должность

Муниципальная служба, согласно Федеральному закону «Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации», — это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Термин «муниципальная служба» («муниципальные служащие») вошел в  оборот вместе с развитием законодательства о местном самоуправлении, разработкой  теории муниципального права. Можно  считать, что это понятие объединяет всех служащих, занятых исполнением  различных функций в органах  местного самоуправления.

Думается, что муниципальные  служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим, «идеологии»  службы) не отличаются от государственных  служащих, так как со статусно-функциональной точки зрения одинаковы их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений и т. д. Иными словами, традиционные элементы статуса государственного служащего характерны и для муниципального: понятие служащего, права, обязанности, прохождение службы, аттестация и т. д. Разумеется, для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления; они-то и определяют специфический уровень компетенции и должностной статус муниципальных служащих.

Можно выделить следующие  основные признаки муниципальной службы:

1)  это особый вид  публичной службы, т. е. в органах  местной публичной власти, муниципального  образования;

2)   замещение  муниципальным   служащим муниципальной должности,  которая не является выборной  должностью;

3)  это профессиональная  деятельность в органах местного  самоуправления, за осуществление  которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета

Глава 10. Государственная  служба и государственные служащие       267

(бюджета муниципального  образования); муниципальные служащие  — это лица, несущие службу  на должностях в органах местного  самоуправления;

4)  это деятельность  по исполнению полномочий соответствующих  органов, т. е. деятельность, находящаяся  в подчинении муниципального  образования;

5)  это деятельность, организуемая  на постоянной основе, т. е.  муниципальные служащие осуществляют полномочия органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение   неопределенного   времени   (постоянно);   выборные должностные лица, напротив, действуют в течение определенного промежутка времени (временно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих будет обеспечивать профессионализм муниципальной службы, ее стабильность, и в определенном смысле она сравнима с принципом несменяемости чиновников в европейских странах.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным  должностям муниципальной службы, определение  статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения  муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также  принимаемыми в соответствии с ним  законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Основы муниципальной  службы в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации». Правовая регламентация  муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок  прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом  муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным  законом, устанавливающим правовые основы муниципальной службы Российской Федерации. Органы местного самоуправления, реализуя законодательство о муниципальной  службе и принимая соответствующие  нормативные правовые акты в этой сфере, должны руководствоваться федеральным  законодательством и законодательством  субъектов РФ о муниципальной  службе, которое в законах о  муниципальной службе определяет предметы ведения муниципального образования  в сфере муниципальной службы.

268

Раздел II. Субъекты административного  права

Муниципальная должность  — это должность, предусмотренная  уставом муниципального образования  в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление  этих полномочий, а также должность  в органах местного самоуправления, образуемых согласно уставу муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению  полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Федеральный закон «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» установил три группы должностных лиц, работающих в органах местного самоуправления: 1) выборные должностные лица местного самоуправления; 2) должностные лица местного самоуправления; 3) член выборного органа местного самоуправления — выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах. Они различаются главным образом по способу замещения должностей и характеру административных полномочий. В связи с этим все муниципальные должности подразделяются на две группы:

1)  выборные муниципальные  должности, замещаемые в результате  муниципальных выборов (депутаты  представительного органа местного  самоуправления; члены иного выборного  органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного  самоуправления), а также замещаемые  на основании решений представительного  или иного выборного органа  местного самоуправления в отношении  лиц,  избранных в состав указанных  органов в результате муниципальных  выборов;

2)  иные муниципальные  должности, замещаемые путем заключения  контракта  (трудового договора);  законы  субъектов РФ о муниципальной  службе называют их муниципальными  должностями муниципальной службы.

К муниципальным должностям муниципальной службы относятся  все муниципальные должности, не являющиеся выборными. Следовательно, главы муниципальных образований, депутаты и иные выборные должностные  лица местного самоуправления не относятся  к муниципальным служащим. Муниципальными служащими также не являются лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению органов местного самоуправления. Правовой статус лиц, замещающих

Глава 10. Государственная  служба и государственные служащие       269

выборные муниципальные  должности, законодательством о  муниципальной службе не определяется.

Муниципальные должности  муниципальной службы устанавливаются  нормативными правовыми актами органов  местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Этим же законом  определяется соотношение муниципальных  должностей муниципальной службы и  должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим  должностям муниципальной и государственной  службы.

§ 5. Система (виды) государственной  службы

Федеральный закон «О системе  государственной службы Российской Федерации» классифицирует государственную  службу на следующие виды, составляющие ее единую систему:

1)  государственная гражданская  служба;

2)  военная служба;

3)  правоохранительная  служба.

Государственная гражданская  служба подразделяется, в свою очередь, на федеральную государственную  гражданскую службу и государственную  гражданскую службу субъекта РФ.

В соответствии с действующим  законодательством о государственной  службе, основанном на конституционно-правовом принципе федерализма (в зависимости  от федеративного устройства Российской Федерации), выделяются следующие виды государственной службы: 1) федеральная  государственная служба и 2) государственная  служба субъектов РФ. Федеральная  государственная служба представляет собой профессиональную служебную  деятельность граждан по обеспечению  исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных  государственных органов и лиц, замещающих государственные должности  Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной  государственной службы. Путем внесения изменений и дополнений в Федеральный  закон «О системе государственной  службы Российской Федерации» могут  быть установлены и другие виды федеральной  государственной службы. В субъекте РФ организуется государственная гражданская  служба субъекта РФ.

270

Раздел II. Субъекты административного  права

В соответствии с п. «т»  ст. 71 Конституции РФ федеральная  государственная служба относится  к исключительному ведению Российской Федерации, т. е. правовое регулирование  и организация федеральной государственной  службы находятся в ведении Российской Федерации (п. 4 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Осуществление  правового регулирования государственной  гражданской службы субъекта РФ находится  в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Однако практическая организация региональной государственной гражданской службы находится в ведении соответствующего субъекта РФ.

Государственная гражданская  служба Российской Федерации — это  вид государственной службы, который  представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан, занимающих должности государственной гражданской  службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов  РФ, лиц, замещающих государственные  должности Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная гражданская  служба — это служебная деятельность, направленная на обеспечение полномочий органов, которые осуществляют государственно-управленческие функции для разрешения экономических  и социальных задач. Их работа связана  с реализацией действий и принятием  решений обеспечительного характера. В правовом статусе государственных  гражданских служащих не устанавливаются  ярко выраженные задачи по осуществлению  функций правоохраны, военной деятельности и военного управления. Можно считать, что осуществление служебной деятельности гражданами России в рамках государственной гражданской службы исключает, во-первых, их деятельность на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, выполняющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, а во-вторых, служебную деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.

Военная и правоохранительная служба — это виды государственной  службы, связанной с охранительной  деятельностью государства, обеспечением личной безопасности граждан, внут-

Глава 10. Государственная  служба и государственные служащие       271

пенней и внешней безопасности общества и государства в целом, а также с обеспечением правопорядка.

Для военной и правоохранительной службы характерен ряд признаков. Наиболее важные из них:

ее содержание — обеспечение  безопасности граждан, общества и государства, защита основных прав граждан и публичных  интересов, материальных ценностей, охрана общественного порядка;

свой профессиональный долг эти служащие обязаны выполнять  даже в условиях повышенного риска  для собственной жизни и здоровья, причем во многих случаях с оружием  в руках;

наличие специальных правовых актов, регулирующих организацию и  прохождение службы, правовое положение  служащих;