Государственная должность: понятие и основные черты

Анализируя принципы государственной  службы, необходимо осветить следующие  вопросы: 1) понятие принципов государственной  службы; 2) их законодательное закрепление; 3) виды и содержание. Современный  законодатель не дает определения принципов  государственной службы, хотя и перечисляет  их в различных законодательных  и иных нормативных актах. Таким  образом, в настоящее время можно  говорить именно о правовых принципах  государственной службы.

Правовое установление принципов  государственной службы обусловливает  функционирование государственных  органов, деятельность государственных  служащих (персонала), устойчивость государственно-правового  регулирования государственно-служебных  отношений, а также обоснование  тенденций развития законодательства о государственной службе. Изучение принципов государственной службы дает ответ на вопросы, что является главным в институте государственной  службы, что постоянно сопутствует  системе государственно-служебных  отношений, без чего не могут существовать различные подынститу-ты комплексного правового института государственной службы. Основное значение принципов государственной службы заключается в том, что они определяют «юридическую судьбу», жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы.

1 См., например: Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

278

Раздел II. Субъекты административного  права

Принципы государственной  службы — это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные  закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций  государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие  в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной  службы.

Принципы современной  государственной службы закрепляются в нескольких федеральных законах, главные из которых — «О системе  государственной службы Российской Федерации» и «О государственной  гражданской службе Российской Федерации».

Значение принципов государственной  службы заключается в следующем.

1.  Принципы государственной  службы должны объективно отражать  сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они  раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и  другой административной деятельности  государственных служащих, закрепляют  их в нормах, входящих в правовой  институт государственной службы.

2.  Принципы государственной  службы устанавливают важнейшие  закономерности в системе организации  и функционирования государственной  службы, т. е. они отражают объективные  связи, возникающие в системе  государственно-служебных отношений.  Принципы обусловливают значимость, законность и социальную ценность  отношений, имеющих место в  системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов  государственной службы влечет  за собой появление в ней  элементов произвольности, бюрократизма  в худшем смысле этого слова,  неорганизованности, беззакония, несправедливости  и безнравственности.

3.  Принципы являют  собой активное, динамичное начало, ибо они обусловливают определяемую  законодателем модель государственной  службы. Формулировка и установление  законодателями принципов государственной  службы зависят от избранной  (функционирующей в стране) модели  государственной службы, от адекватности  понимания внутренних закономерностей  общественных отношений и правового  регулирования.

При классификации принципов  государственной службы, как и  при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять конституционные и организационные  принципы. Конституционные принципы обусловлены положе-

Глава 10. Государственная  служба и государственные служащие       279

ниями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственной службы, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах.

Федеральный закон «О системе  государственной службы Российской Федерации» устанавливает основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, т. е. определяются, с одной стороны, принципы построения системы государственной службы, а с другой — принципы ее функционирования. Таким образом, речь идет не о принципах самой государственной службы, а, очевидно, о принципах организации и деятельности государственной службы.

Еще одной особенностью правового  установления принципов государственной  службы является наличие основных и  иных (других) принципов государственной  службы. Статья 3 Федерального закона о  системе государственной службы регламентирует лишь основные принципы, указывая при этом, что федеральные  законы о видах государственной  службы могут предусматривать также  другие принципы построения и функционирования государственной службы, которые  будут учитывать их особенности. Реализация принципов построения и  функционирования системы государственной  службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Так, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает в ст. 4 следующие «принципы гражданской службы»: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами; 8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Как видно, перечисленные принципы гражданской службы не во всем совпадают с перечнем основных принципов построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации.

280

Раздел II. Субъекты административного  права

I

Рассмотрим конституционные  принципы государственной службы.

1. Принцип верховенства  Конституции РФ и федеральных  законов над иными нормативными  правовыми актами, должностными  инструкциями при исполнении  государственными служащими должностных  обязанностей и обеспечении их  прав. В Федеральном законе «О  системе государственной службы  Российской Федерации» этот принцип  называется принципом законности. Государственный служащий обязан  выполнять все свои действия  только в пределах компетенции  государственного органа, в котором  он занимает государственную  должность, и в соответствии  с законодательством РФ; он вправе  осуществлять полномочия в пределах  предоставленных ему прав согласно  должностным обязанностям. Государственный  служащий должен выполнять установленные  для него законодательством обязанности,  правильно использовать предоставленные  ему права, соблюдать определенные законами ограничения и запреты по государственной службе. Он имеет право принимать только конкретные правовые акты управления, обеспечивая при этом в обязательном порядке соответствие управленческих решений требованиям законности, целесообразности и эффективности. Правовые акты управления должны соответствовать всем требованиям, предъявляемым к такого рода нормативным правовым документам.

Верховенство федеральных  законов предполагает строгое и  неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции  РФ и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых  федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых  субъектами РФ по предметам совместного  ведения Федерации и ее субъектов.

В структуру принципа законности входят принцип верности1 государственных служащих государству при осуществлении

1 Принцип верности заключается в том числе и в принимаемой служащим присяге. Например, следователь прокуратуры, впервые назначаемый на эту должность, принимает Присягу следователя, т. е. он клянется, что будет свято соблюдать Конституцию РФ и законы, активно защищать интересы личности, общества и государства, внимательно относиться к предложениям, заявлениям и жалобам граждан (ст. 404 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Глава 10. Государственная  служба и государственные служащие       281

служебных обязанностей и  принцип доверия служащим со стороны как государства, так и граждан. Граждане должны относиться с пониманием к мерам и решениям, принимаемым государством и его служащими.

Вместе с тем деятельность современной государственной администрации  должна основываться на так называемых принципах добросовестной администрации, действующей в целях обеспечения  благосостояния населения и повышения  доверия к ней граждан. Принципы добросовестной администрации нормативно не устанавливаются, однако они представляют собой высокие требования, предъявляемые  к современным государственным  и муниципальным служащим.

2.  Принцип приоритета  прав и свобод человека и  гражданина, их непосредственного  действия; обязательность их признания,  соблюдения и защиты. Конституция  РФ провозглашает высшей ценностью  права и свободы человека и  гражданина. Сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни.

Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т. е. если человек руководствуется  ими, то его поведение считается  правомерным, и, таким образом, кроме  конституционного установления не требуется  дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые в целях их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ).

Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

3.  Принцип единства  системы государственной власти, разграничения предметов ведения  между Российской Федерацией  и

282

Раздел II. Субъекты административного  права

субъектами РФ. Федеральный  закон «О системе государственной  службы Российской Федерации» определяет этот принцип как принцип федерализма, обеспечивающий единство системы государственной  службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  РФ. Россия является федеративным государством — государственная власть осуществляется в ней не только федеральными государственными органами, но и органами государственной  власти субъектов РФ.

Принцип единства системы  государственной власти в России должен обеспечивать единство самой  государственной службы и государственно-служебных  правоотношений. Государственная служба должна организовываться и функционировать  в соответствии с разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Государственные  служащие решают задачи и осуществляют функции только тех государственных  органов и только в тех пределах, которые устанавливаются Конституцией РФ и иными законодательными актами. Например, федеральная государственная  служба позволяет реализо-вывать компетенцию государственных органов РФ по установленным предметам ведения и направлениям.

4.  Принцип разделения  законодательной, исполнительной  и судебной власти. Главным содержанием  данного принципа является создание  государственной службы во всех  ветвях органов российской государственной  власти. Иными словами, должности  государственной службы учреждаются  в органах законодательной, исполнительной  и судебной ветвей власти, так  как сама государственная власть  в Российской Федерации разделяется  на законодательную, исполнительную и судебную.

5.  Принцип равного  доступа граждан к государственной  службе в соответствии со способностями  и профессиональной подготовкой.  Часть 4 ст. 32 Конституции РФ определяет государственную службу как наиболее важный институт непосредственного   участия   граждан   в   управлении   делами   государства. Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имею-

Глава 10. Государственная  служба и государственные служащие       283

щие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным специальными федеральными законами, а также законодательством субъектов РФ.

6. Принцип внепартийности  государственной службы; отделения  религиозных объединений от государства.  В соответствии с Конституцией  РФ действовавшим до недавнего времени Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» такой принцип был предусмотрен впервые. Однако с утратой юридической силы данным Законом в начале 2005 г. принцип внепартийности государственной службы формально не закреплен в российском законодательстве о государственной службе. Этот принцип не определяется в действующих федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Вместе с тем в указанных законах содержатся очень важные положения, которые, по сути, и составляют содержание принципа внепартийности государственной службы.