Государственная должность: понятие и основные черты

В государственных органах  не могут образовываться структуры  политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов  общественной самодеятельности. Государственные  служащие руководствуются законодательством  РФ и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями  партий, политических движений и иных общественных объединений. Принцип  внепартийности государственной службы (политического нейтралитета государственных  служащих) означает, с одной стороны, запрет отбора кадров для государственной  службы по их политическим взглядам, а  с другой — обязанность государственных  служащих в рамках своих полномочий оставаться вне политических пристрастий  и убеждений. Главным ориентиром деятельности государственного служащего  должны быть общественные (следовательно, и государственные) интересы; служащие не могут принимать участие в  политической деятельности (в непосредственном понимании этого термина) при  исполнении ими должностных обязанностей; они должны нейтрально относиться к  политической борьбе различных партий и движений. Все, что связывает  государственного служащего с политикой, должно признаваться его частным  делом, несовместимым с государственной  службой.

284

Раздел II. Субъекты административного  права

Федеральный закон «О государственной  гражданской службе Российской Федерации», формально не указывая принцип внепартийности гражданской службы в тексте закона, содержит несколько положений, которые  составляют основное содержание этого  принципа: 1) гражданскому служащему  в связи с прохождением гражданской  службы запрещается использовать должностные  полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; 2) гражданскому служащему запрещено создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; 3) гражданский служащий обязан соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; 4) гражданский служащий не должен оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам.

Анализируемый принцип государственной  службы содержит в своем составе  положение об отделении религиозных  организаций от государства, которое  является одним из признаков современного правового государства. Светский характер Российской Федерации заключается  в отсутствии стоящей над государственной  властью церковной иерархии. Этот принцип проявляется также в гражданском характере правосудия, в государственной регистрации актов гражданского состояния, в отсутствии у государственных служащих обязанностей исповедовать определенную религию, а также в гражданском статусе верующих, поскольку, согласно Федеральному закону «О свободе совести и о религиозных объединениях», граждане РФ равны перед законом во всех областях гражданской, политической, экономической, социальной и культурной жизни независимо от их отношения к религии. Указание в официальных документах на отношение к религии не допускается. Никакая религия

Глава Ю. Государственная  служба и государственные служащие       285

не может устанавливаться  в качестве государственной или  обязательной.

Государство, его органы и должностные лица не должны вмешиваться  в законную деятельность религиозных  объединений и не поручают им выполнение каких-либо государственных функций. В свою очередь, религиозные объединения  не могут вмешиваться в дела государства  и в осуществляемую государственными служащими деятельность.

Рассмотрим организационно-функциональные принципы государственной службы.

1. Принцип обязательности  для государственных служащих  решений, принятых вышестоящими  государственными органами и  руководителями в пределах их  полномочий и в соответствии  с законодательством РФ. Другое  его название — принцип подконтрольности  и подотчетности государственных  органов и деятельности государственных  служащих. В системе государственной  службы должны работать механизмы  контроля за деятельностью чиновников, ибо контроль — одна из основных функций государственного управления. Надзорные органы должны также обеспечивать законность в деятельности государственных служащих.

Принцип подконтрольности может  быть раскрыт, по сути, в двух главных  положениях: во-первых, нижестоящие (подотчетные  лица) государственные служащие обязаны исполнять принятые вышестоящими государственными органами и руководителями решения; во-вторых, эти решения должностных лиц должны быть законными (не должны противоречить законам), т. е. принятыми специальными субъектами в пределах их компетенции и полномочий.

Государственный служащий несет  ответственность за правомерность  своих действий. Он обязан исполнять  поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных  законодательством РФ. Однако гражданскому служащему запрещено исполнять  данное ему неправомерное поручение. В этом случае гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности  полученного им поручения с указанием  положений законодательства РФ, которые  могут быть нарушены при исполнении данного поручения, а также получить от руководителя подтверждение необходимости  исполнения этого поручения в  письменной форме. В случае подтверждения  руководителем данного поруче-

286

Раздел II. Субъекты административного  права

ния в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. Гражданский служащий и давший ему неправомерное поручение соответствующий руководитель в случае его исполнения несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами (ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

2.  Принцип единства  основных требований, предъявляемых  к государственной службе (единство  правовых и организационных основ  государственной службы, предполагающее  законодательное закрепление единого  подхода к организации государственной  службы). Согласно этому принципу  едиными (т. е. одинаковыми)  должны быть все установленные  в законодательных актах требования как к государственной службе, так и к государственному   служащему   (к   организации   государственной службы, поступлению на государственную службу), квалификационные требования к служащим, требования к выполнению ими своих должностных обязанностей, проведению аттестации государственных служащих, применению к ним мер дисциплинарной ответственности, повышению квалификации, конкурсу и т. д. Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, обеспечивает государственному служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

3.  Принцип профессионализма  и компетентности государственных  служащих. Рассматриваемый принцип  заключается, во-первых, в том,  что государственный служащий  исполняет должностные обязанности  на профессиональной основе, т.  е. выполняет основную работу, за которую он получает денежное  содержание  (должностной  оклад,   заработную  плату).   Поскольку  должности государственной службы  подразделяются по специализациям, то у государственного служащего  для исполнения обязанностей  по должности государственной  службы предусматривается наличие  одной специализации соответствующего  профессионального образования.  Профессионализм государственного  служащего призван обеспечивать  стабильность государственной службы, качественное выполнение функций,  постоянную его готовность к  сложным заданиям, возможность улучше-

Глава 10. Государственная  служба и государственные служащие       287

Ния своих профессиональных качеств и т. п. Во-вторых, государственный служащий должен быть компетентным сотрудником, т. е. качественно осуществлять свои полномочия. Одна из основных обязанностей гражданского служащего — поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Гражданский служащий имеет право на профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировку.

4.  Принцип гласности  в осуществлении государственной  службы. Это означает открытость  государственной службы и ее  доступность общественному контролю, объективное информирование общества  о деятельности  государственных  служащих (транспарентность государственной службы). Деятельность государственных служащих должна находиться под постоянным государственным и общественным контролем. Демократический режим гласности в системе публичного управления способствует укреплению принципа законности, открытости и доступности информации об используемых служащими административных процедурах, формах и методах управления, защите прав и свобод граждан; гласность позволяет увидеть результаты управленческого труда служащих. Гражданский служащий обязан сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов (ст. 19 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), принимать меры по предотвращению такого конфликта. Государственный служащий обязан соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. К правовым средствам, обеспечивающим   гласность   в   осуществлении   государственной службы, относится также, например, и обязанность гражданского служащего при поступлении на службу и далее ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Представителем нанимателя является руководитель государственного органа, либо лицо, замещающее государственную  должность, либо представитель указанных  руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта РФ.

5.  Принцип ответственности  государственных служащих за  подготавливаемые и принимаемые  решения, неисполнение либо не-

288

Раздел II. Субъекты административного  права

надлежащее исполнение своих  должностных обязанностей. Данный принцип  государственной службы сводится главным  образом к установлению законодателем  ответственности (дисциплинарной, административной, материальной, уголовной) за неправомерные  действия (деяния) или бездействие  государственных служащих.

Принцип ответственности  государственных служащих направлен прежде всего на обеспечение законного, целесообразного и обоснованного публичного управления; он способствует на практике принятию правильных и эффективных управленческих решений, обеспечению прав, свобод, законных интересов граждан и юридических лиц, обоснованному применению административно-юрисдикционных мер. Этот принцип способствует установлению демократических основ во всех административно-правовых режимах и процедурах, применяемых в процессе осуществления публичного управления.

6. Принцип стабильности  государственной службы. Данный  принцип определен в Федеральном  законе «О государственной гражданской  службе Российской Федерации»  как принцип стабильности гражданской  службы. Как нам представляется, более корректно было бы говорить  о несменяемости государственных  служащих и преемственности в  проведении государственной кадровой  политики, в формировании основ  государственного аппарата. Государственная  служба стабильна тогда, когда  все остальные принципы постоянно  осуществляются на практике. Стабильность, с точки зрения законодателя, проявляется в поддержании управления  государственной службы на уровне, позволяющем ей качественно осуществлять  функции государства. Стабильность  — это постоянство государственно-служебных  отношений. Она обеспечивается  мерами систематического поддержания  высокого уровня управления, учебой, проведением занятий, переподготовки  и повышения квалификации государственных  служащих и т. д. Принцип  стабильности, на наш взгляд, должен стать гарантией для служащего от незаконного увольнения со службы. Так, чиновники европейских государств принимаются на публичную службу пожизненно и могут быть уволены только на основании судебного решения либо по другим, строго оговоренным в законе основаниям. За выполнение своих служебных обязанностей государственные служащие получают от государства денежное содержание.

Глава 10. Государственная  служба и государственные служащие       289

В определенном смысле принцип  стабильности государственной службы неразрывно связан с уже рассмотренным  принципом внепартийности государственной  службы. В условиях непрерывно происходящих изменений российской политической ситуации, самой политической власти, реформирования системы и структуры  органов государственной власти государственная служба должна функционировать, соблюдая только действующие законы, а государственные служащие должны осуществлять свои полномочия, соблюдая нормативно установленные административные процедуры, способы и формы управления. Иными словами, структурные изменения  в системе государственной власти не должны влечь за собой изменения  и нововведения в государственной  службе, которая является политически  нейтральной и должна оставаться стабильной.