Правовые акты президента Российской Федерации

1 См.: СЗ РФ 1998. No17. Ст. 1929. No24. Ст.2729 2 См.: СЗ РФ 1994. No1. Ст.4 
3 См.: САПП РФ 1994. No10 Ст.824

57 
поддержке структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г Железногорске Красноярского края», пришел к выводу, что положения Указа не имеют нормативного характера, а следовательно, и. не подведомственны Конституционному Суду РФ /согласно ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»/.

Напрашивается вывод: принятие закона о нормативных правовых актах исключило бы подобные казусы в правотворческой деятельности главы государства.

Кроме правовых актов, проанализированных диссертантом, Президент РФ, реализуя свои полномочия, может обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ. В известной степени, запрос является актом главы государства, поскольку он предусмотрен Конституцией РФ /ч, 2 ст. 125/, имеет обязывающую силу для органа конституционного контроля и порождает в Конституционном Суде правотворческий и правоприменительный процесс. В качестве одного из видов документов российского Президента могут рассматриваться заключения на проекты федеральных законов, принятых Государственной Думой.

В виде писем Президент РФ оформляет законодательную инициативу, отлагательное вето, предлагает Государственной Думе кандидатуру на пост Председателя Правительства РФ, Председателя Центрального банка России, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора. Ставит вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка - перед нижней палатой. Генерального •прокурора- перед верхней палатой Федерального Собрания РФ.

§ 3 Подготовка, порядок издания правовых актов Президента Российской Федерации.

Подготовка правовых актов Президента Российской Федерации включает в себя ряд требований. От соблюдения этих требований, иногда называемых юридической техникой, в решающей степени зависят точность содержащихся в правовых актах предписаний, доступность их для понимания широким кругом лиц (не только юристами), исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Главным требованием при подготовке правовых актов следует признать адекватность их содержания социальной обстановке, в которой они изданы и действуют, а также целям и задачам общественного развития. А «поскольку Президент является гарантом Конституции, указы и распоряжения Президента должны быть эталоном, как по содержанию, так и по юридико-техническому оформлению»1. Исходя из этого, можно сформулировать другие требования к подготовке правовых актов: 1) Соблюдение правил русского языка при подготовке правовых актов. Правовые акты Президента Российской Федерации издаются на русском языке, который является государственным языком Российской Федерации (ст. 68 Конституции Российской Федерации). Это требование можно назвать общим, содержащим более конкретные условия: лексические, сокращения слов, написания имён, дат и чисел. Так, в указах Президента следует избегать употребления сокращённых слов, а употребляемые сокращения должны быть общепринятыми: рубль - руб., миллион - млн., другие - др. и т. д. В свою очередь, соблюдение правильности написания имён находит отражение, в частности, в указах Президента о приёме в гражданство Российской Федерации. В указах Президента употребляются сокращённые наименования федеральных органов исполнительной власти, в

1 См.: Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика//Москва, 1996. С.91

59

соответствии с перечнями, утверждаемыми распоряжениями Администрации Президента1 (например, МИД России, Минатом России). Используются также сокращённые наименования известных учебных заведений (например, МГУ) и организаций (РАО «Газпром»). Буквенные аббревиатуры, читаемые по слогам (например, «Внешторгбанк»), склоняются как обычные слова (например, «предоставить «Внешторгбанку» право...»2.

2) Указы издаются  монологическим способом изложения  в письменной форме. Отсюда нельзя ставить на один уровень с указами какие-либо устные заявления Президента, даже если в них говорится, что «готовится к подписанию» (варианты: «подписан», «дано поручение разработать» и т. д.) соответствующий указ.

3) Ясность стиля  изложения указа. Этого можно достигнуть, если избегать неоправданно длинных предложений, избытка отсылочных норм, употребления не общеизвестных терминов и устаревших слов. В указе слова должны употребляться в том значении, какое они имеют в момент его издания. Большое значение имеет единство используемых в указе терминов. Одни и те же термины должны использоваться во всём тексте указа, в том числе при внесении в него изменений и дополнений. К сожалению, данное требование соблюдается не всегда. Например, Указ Президента России от 28 февраля 1996 года No 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования»3 использовал термин «ипотечное кредитование» только в своём названии и преамбуле, а остальной текст Указа содержал уже другие термины, близкие по значению как к ипотеке, так и к кредитованию, но не тождественные ему. Тем

1 См., напр., Распоряжение  Администрации Президента РФ No1450, Аппарата Правительства РФ No1388 от 10 ноября 1998г.//Российская газета  от 24 ноября 1998г.

2 См.: Справочник  по подготовке и оформлению официальных документов, Утвержден распоряжением Руководителя Администрации Президента РФ от 17 декабря 1994г. //Москва, государственно-правовое управление Президента РФ, 1995

60

самым создалась неопределённость, на регулирование каких именно вопросов направлен данный Указ. 
4) Язык любого правового акта должен быть официально-деловым, т. е. точен. лаконичен и строг. Официально-деловому языку присуще использование слов только в тех значениях, которые признаются нормой общелитературного словоупотребления, а также в значениях. традиционных именно для официальных документов, которые не нарушают их стилистического единообразия и соответствуют общей тенденции стандартизации делового языка. В тексте правового акта не должно быть образных сравнений, юмора, проявления эмоций. Следует ограничивать употребление оценочных понятий типа «отдельные представители талантливой молодёжи»1 без раскрытия их содержания. Соблюдение этих условий сделает правовой акт доступным для понимания не только сразу после его издания, но и спустя долгое время.

5) Отсутствие противоречий  внутри самого правового акта. Это требование также не всегда  оказывается соблюдённым. Например, противоречивые положения содержит  Указ от 24 декабря 1993 года No 2287 «О  приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»2 признавая недействующими одни статьи Земельного кодекса РСФСР, он одновременно устанавливал, что предусмотренные этими статьями полномочия осуществляются соответствующими местными администрациями.

6) Компактность  изложения правовых норм при  всесторонности регулирования ими  конкретных общественных отношений. При этом важно соблюсти полное

3 См.: Российская  газета от 6 марта 1996г. No45 (1405) 
1 См.: Указ Президента РФ от 25 января 1996 г. No93 «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу отдельным представителям талантливой молодежи»//Российская газета от 30 января 1996г.

2 См.: САПП РФ  от 27 декабря 1993г. No52 ст.5085

61

изложение всех важных положений указа. Искусственное ограничение выражений вызовет лишь недоразумения на практике, приведёт к необходимости издавать либо другие указы, либо правительственные и ведомственные акты.

7) Издание по  одним и тем же вопросам  минимального количества указов  для облегчения доступа к ним и пользования ими. Явное отступление от этого требования наблюдается при издании указов, направленных на формирование Администрации Президента Российской Федерации. Таких указов ежегодно издаётся десятки.

8) Чёткое разграничение  между нормативными и ненормативными положениями, нормами временного и постоянного действия. 
9) Логическая последовательность изложения текста указа. Например, общие положения указа всегда должны предшествовать особенным положениям.

10) Разумная конкретность  положений указа, означающая как недопустимость чересчур общих, так и чрезмерно конкретных, казуистических положений.

Уровень указного нормотворчества будет заметно выше, если изданию указа предшествует всестороннее и тщательное изучение вопросов, которые он будет регулировать, а также предшествующего законодательства с целью возможной преемственности между правовыми актами. Если в действующих указах, уже регулирующих эти вопросы, есть какие-либо несогласованности, то в издаваемом указе должны содержаться положения о внесении в них изменений, а также о приведении нижестоящими органами своих актов в соответствие с новым указом.

Работу по подготовке указов целесообразно планировать. В то же время изучение указов Президента показывает, что они подчас издаются внезапно. Так, Указом от 4 декабря 1998 года No 1468 Президент утвердил Состав Российского организационного комитета по подготовке к встрече третьего

62

тысячелетия и празднованию 2000- летия христианства1, включив в неё заместителя Руководителя своей .Администрации Комиссара М. В. Однако уже 7 декабря М. В. Комиссар указом Президента был освобождён от своей должности.2 Добавим, что уже заголовки этих актов говорят о том, что они не нормативны, следовательно, должны были оформляться как распоряжения. Что касается нормативных указов, то планирование их издания должно осуществляться в зависимости от социальной важности соответствующих норм и в зависимости от полномочий издавать указы. Не следует планировать издание указов по вопросам, которые уже решены законами.

Порядок подготовки и внесения проектов указов Президента Российской Федерации утверждён распоряжением Президента No 85-рп. В соответствии с ним ответственность за качество проектов указов, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации. Проекты указов вносятся руководителями органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы. Письмо с пояснительной запиской подписывается лицом, ответственным за подготовку проекта указа.

Проекты указов нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации. Проекты указов о признании утратившими силу, изменении и дополнении указов в связи с принятием федеральных законов должны представляться соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или

1 См.: Российская  газета от 11 декабря 1998г. No235 (2095) 
2 См.: указ Президента РФ от 7 декабря 1998г. «О Комиссаре М.В.» (Указ не был официально опубликован)

63

структурных подразделений Администрации Президента в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона.

Проекты указов, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента руководителям, внёсшим эти проекты.

Действует также Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 года No 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации»1. Им установлено, что проекты указов Президента, предусматривающие принятие постановлений Правительства, вносятся с приложением к представляемому проекту указа соответствующих связанных с ним проектов актов Правительства. Проекты указов Президента, предусматривающие принятие постановлений и распоряжении Правительства, должны быть согласованы с Правительством. Подготовка проектов таких указов осуществляется в соответствии с поручениями Президента. Правительство должно принимать предусмотренные указами Президента постановления и распоряжения не позднее месячного срока после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.

Если в соответствии с готовящимся указом Президента предполагается издание другого акта, развивающего и конкретизирующего такой указ, то такой акт лучше разрабатывать и издавать одновременно с указом. Неуклонное соблюдение этого правила предотвратит многие недоразумения, возникающие при применении норм указа в период, когда развивающих и конкретизирующих

1 См.: СЗ РФ от 6 мая 1996г. No19 ст.2257

64

его актов еще нет, обеспечит полноценное действие указа, устранит возможности для образования пробелов в правовом регулировании. К сожалению, это соблюдается не всегда. Так, многие постановления Правительства во исполнение указов не издаются многие месяцы. Иногда Президент издаёт указы по вопросам, которые другим указом поручалось урегулировать Правительству, не дожидаясь соответствующих постановлений Правительства. Например, Указом от 25 марта 1992 года No 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»1 Правительству поручалось в двадцатидневный срок утвердить порядок продажи земельных участков в соответствии с данным Указом. Однако юристы не смогут разработать документ так, чтобы он полноценно регулировал те или иные отношения. Поэтому следует привлекать и практических работников соответствующих отраслей управления.

Однако в названный срок порядок продажи земельных участков Правительством утверждён не был, и Президент утвердил его своим Указом от 14 июня 1992 года No 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных . предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам для предпринимательской деятельности».

В то же время имеют место случаи синхронного издания президентских указов и правительственных постановлений. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 1998 года No 1159 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции»2 издано во исполнение Указа

1 См.: Российская  газета от 28 марта 1992г. No72 2 СЗ РФ  от 12 октября 1998г. No41 ст.5029 

65 
Президента с таким же названием в один и тот же день.

Если по каким-либо причинам издать указ и другие акты одновременно невозможно, необходимо предусмотреть вступление указа в силу либо тогда, когда другие акты в его исполнение должны быть подготовлены, либо установить срок, в течение которого такие акты должны быть изданы.

Очень важно участие в работе по подготовке проектов указов научных юридических учреждений, высших учебных заведений и отдельных учёных- юристов, которое должно состоять не только в обсуждении готового проекта указа, но и в создании и редактировании его текста. В то же время подготовка указов не должна стать работой одних юристов. Не зная существа вопросов, которые будет регулировать указ,