Правовые акты президента Российской Федерации

10

ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ФОРМА РЕАЛИЗАЦИИ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ.

§ 1 Основание правовых актов Президента РФ.

В нормативно-правовом массиве все более заметную роль играют в последние годы правовые акты Президента. Их признаки требуют тщательного анализа, а проблема правовых актов Президента для нашей правовой системы новая, возникала она еще до появления первых указов, в период оживленного обсуждения вопроса о введении института Президента в России. 17 марта 1991 г. на вопрос: "Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?", — большинство избирателей, принявших участие в общероссийском референдуме, ответили утвердительно. На этой правовой основе началось конституционное конструирование института Президента как связующего звена высших законодательных и исполнительных органов РСФСР. На третьей сессии Верховного Совета РСФСР, где принимался Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" и на IV Съезде народных депутатов РСФСР, где утверждался Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР", в общем, контексте проблемы будущей президентской власти соотношение Конституции и указов Президента стало предметом дискуссии. Водоразделом мнений стал вопрос

11

об определении места поста Президента в иерархии Российского государства согласно принципу разделения властей. Примечательно, что Закон РСФСР "О Президенте РСФСР" от 24 апреля 1991 г., закрепляя правовой статус Президента как высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РСФСР, определил подзаконный и исполнительно-распорядительный характер его деятельности1. Это выражалось, прежде всего, в том, что Президент наделялся правом издавать указы и распоряжения на основе и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. При таком четком "легальном основании" для принятия указов и с учетом принципа разделения государственной власти Верховный Совет РСФСР допускал относительно широкие пределы для указанной деятельности Президента и гарантии ее стабильности.2 В соответствии со ст. 8 названного Закона Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РСФСР могли отменить указы Президента лишь в случае противоречия их Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Конституционный Суд фактически предполагался в качестве арбитра в оценке конституционности указа Президента Съездом народных депутатов или Верховным Советом РСФСР. Таким образом, указам Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей. Из обозначенных в Законе от 24 апреля 1991 г. двух форм правоприменительной деятельности

1 См. Ведомости Съезда  народных депутатов РСФСР и  Верховного Совета РСФСР. 1991. No 18. Ст. 511. 2 Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. – М., 1994, с.83

12

Президента (указов и распоряжений) приоритетный характер придавался, несомненно, указам. Согласно закону, указы не должны противоречить Конституции и законам, их исполнение обязательно на всей территории РСФСР и отменять их с соблюдением определенной процедуры могли Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Все это определяло указ как основной акт осуществления компетенции Президента, непосредственно закрепленной в Конституции и законах РСФСР и вытекающей из основополагающих конституционных принципов разделения властей1. Распоряжению же отводилась роль акта оперативного, индивидуального и нередко организационно-порученческого характера. IV Съезд народных депутатов РСФСР несколько скорректировал позицию законодателя в отношении природы указа и его относительной самостоятельности по сравнению с законом. Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" от 24 мая 1991 г. предоставил Съезду народных депутатов и Верховному Совету РСФСР право отменять указы и распоряжения Президента РСФСР, не обусловливая прямо свое решение противоречивостью их Конституции, законам и другим актам высших органов государственной власти РСФСР, а Съезду народных депутатов РСФСР — также необходимостью заключения Конституционного Суда РСФСР. Не поддержана концепция, когда бы решения Совета Министров РСФСР — постановления и распоряжения — оформлялись через указы Президента. Эта концепция основывалась на предусмотренном ч. 6 ст. 121 Конституции РСФСР праве Президента руководить деятельностью Совета Министров РСФСР. Однако она не учитывала, что

1 См. Митюков М.А. Право до созыва Федерального  Собрания РФ // Российская Федерация. 1993. No 2 (14) . С.48.

13

Правительство принимает массу решений по оперативным и текущим вопросам. Это сотни решений и все они едва ли могли удачно трансформи- роваться через указы Президента. Реализация этой концепции привела бы к тому, что Президент оказался завален "мелочевкой", оформлением многих непринципиального характера вопросов Правительства. Вместе с тем ст. 127 Конституции РСФСР (в редакции от 24 мая 1991 г.) определяла указы Президента элементом основы для деятельности Совета Министров РСФСР1. Позднее VI Съезд народных депутатов Российской Федерации, внеся изменения в ст. 121 Конституции РСФСР, определил, что указы Президента Российской Федерации не должны противоречить только Конституции и законам Российской Федерации. В случае противоречия им акта Президента действует норма Конституции, закона Российской Федерации. Тем самым была четко проведена идея конституционности и подзаконности указа Президента, его приоритеты по сравнению с иными актами высших органов государственной власти Российской Федерации. По своему уровню, юридической силе и нормативности (в том случае, когда речь идет об указах нормативного характера) указ Президента занял третье место в правовой системе Российской Федерации (после Конституции и законов). Таким образом, первоначально указы Президента были задуманы как обязательные подзаконные и исполнительно-распорядительные акты высшего должностного лица и главы исполнительной власти по реализации своей компетенции, непосредственно закрепленной в Конституции, законах и решениях Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР , а также вытекающей из основополагающих принципов разделения

1 См. . Ведомости  Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. No 12 Ст. 512.

14

государственной власти , во многом являющихся элементом основы деятельности Совета Министров РСФСР. Главными условиями для указов Президента являлись в части содержания — непротиворечивость Кон- ституции, законам РСФСР, в части исполнения — общеобязательность на всей территории РСФСР. Указы Президента не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР и тем самым вторгаться в сферу законодательствования. Вместе с тем в целях перехода к рыночной экономике V Съезд народных депутатов РСФСР фактически делегировал Президенту право принятия до 1 декабря 1992 г. указов законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов1. Цель данной акции — обеспечить оперативное регулирование хода эко- номической реформы с помощью актов, которые могли находиться в противоречии с действующими законами РСФСР. Такие указы представлялись Президентом в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета РСФСР и при не отклонении их в течение семи дней вступали в силу. Одновременно Президент наделялся правом в соответствии с выделенными бюджетными средствами до принятия Закона РСФСР "О Совете Министров РСФСР" самостоятельно решать вопросы реорганизации структуры высших органов исполнительной власти. Очевидно, что практика делегирования Президенту права издания

1 Тихомиров Ю.А. Конституция, закон, подзаконный акт. – М., 1994, с.83.

15 
указов законодательного характера по вопросам экономической реформы и исполнительной власти не основывалась на прямом предписании действовавшей тогда Конституции РСФСР1. Но она и не противоречила смыслу этого Основного Закона, поскольку в силу ст. 104 Конституции РСФСР Съезд мог решить любой вопрос, относящийся к ведению РСФСР. Вопрос делегирования прав одним органом власти другому представлял в то время конституционный пробел. Лишь позднее в какой-то мере он был восполнен в новой редакции ст. 155 Конституции РСФСР. Особую роль указы Президента приобрели на первом этапе конституционной реформы. Как известно, в целях разрешения кризиса власти в стране 21 сентября 1993 г. Президент прервал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функции Съездом народных депутатов и Верховным Советом Российской Феде рации. До начала работы нового парламента России, и принятия им на себя соответствующих полномочий предписывалось руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации. Между прекращением деятельности бывшего Верховного Совета и началом функционирования будущего парламента — Федерального Собрания Российской Федерации — было определено, казалось бы , немного времени, всего четыре месяца. Однако ни одно государство даже на такой непродолжительный срок не может прекратить правового регулирования тех или иных отношений в жизненно важных сферах экономики, политики и социального развития. В связи с этим Президентом был издан 7 октября 1993 г. Указ "О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации.

1 См. . Ведомости  Съезда народных депутатов РСФСР  и Верховного Совета РСФСР. 1991 No 6 Ст. 152

16 
Правовое регулирование в столь ответственный период отечественной истории не могло возникнуть в юридическом вакууме. Естественно, что оно базировалось прежде всего на основополагающем акте — Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 г. Подчеркивая преемственность в правовом регулировании, Президент подтвердил действие на всей территории страны принятых Верховным Советом Российской Федерации до 21 сентября 1993 г. и вступивших в установленном порядке в силу законов Российской Федерации, постановлений Съездов народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Данное признание относилось и к законодательству бывшего Союза ССР в части , не противоречащей законодательству России, принятому после 12 июня 1990 г. Подчеркнем, что правовое регулирование на этом этапе конституционной реформы носило временный характер и осуществлялось фактически до официального опубликования 25 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием. Это обусловливало подчиненный, подзаконный характер президентского правового регулирования. Подтверждалась необходимость в последующем внесении на рассмотрение Федерального Собрания указов Президента, изданных по вопросам компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Президент может осуществлять правовое регулирование лишь по отнесенным к компетенции бывших высших представительных органов Российской Федерации и строго определенным Указом от 7 октября 1993 г. No 1598 вопросам республиканского бюджета России, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссий,

17 
земельной реформы, федеральной государственной службы и социальной защиты населения.

Статья 121 - 8 гласила: «Президент Российской Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, издает указы и распоряжения, проверяет их исполнение» . Здесь же говорилось о том, что указы обязательны к исполнению на всей территории Федерации , не должны противоречить Конституции и законам. Если противоречия возникали, действовали нормы последних.

Заметим, что различие между указами и распоряжениями было определено на конституционном уровне. В соответствии с распоряжением No 85-рп решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы. Администрации Президента принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента не должны быть нормативны. Однако на практике отдельные распоряжения Президента всё-таки носят нормативный характер, например, распоряжение от 6 июля 1997 года No 276-рп, которым утверждены Правила учёта нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных В то же время и среди указов Президента встречаются. такие, которые изданы по тем же вопросам, что и распоряжения. Например, Указ от 25 августа 1998 года No 598 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации:) содержит только два поручения Правительству Российской Федерации и одну рекомендацию Федеральному Собранию , в то время как, например, распоряжение Президента от 17 сентября 1998 года No 343-рп «О

18

мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» поручений Правительству содержит уже шесть, а также пять рекомендаций органам власти субъектов Российской Федерации. Отсюда возникает вопрос о критериях, по которым указ Президента как одна форма акта может быть отделен от его распоряжения как другой формы акта.

Как правильно отмечает А. В. Мицкевич, «за основу различия форм актов следует взять критерии их социально-политической значимости». Применительно к разграничению актов Президента на указы и распоряжения другим критерием различия этих форм актов является, на наш взгляд, нормативность. И если все указы Президента будут нормативны (о необходимости чего говорится в принятом ещё в 1996 году проекте Федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации»), то необходимость установления нормативных и ненормативных указов отпадёт: проекты документов, не содержащие нормативных положений, будут оформляться только распоряжениями Президента. Изменится и соотношение количества указов и распоряжений, издаваемых Президентом. В настоящее время количество ежегодно издаваемых указов превышает количество распоряжений в несколько раз. Существующая же практика смешивания указа и распоряжения означает либо незнание, либо игнорирование различий этих форм актов и порождает издание ненормативных (оперативно-распорядительных) указов, которые не могут считаться источниками права.

Подчеркнём, что указы Президента могут одновременно содержать и ненормативные (оперативно-распорядительные) положения, но это не умаляет их нормативный характер. «Главное назначение нормативных

19

указов, - отмечает Л. А. Окуньков, - обеспечить непрерывность правового регулирования общественных отношений в переходный период. Начиная с осени 1993 года, это обстоятельство подчёркивалось в большинстве указов с ярко выраженным законодательным содержанием».

Исходя из изложенного , мы не можем согласиться с Э. Г. Кочетовым о том, что высшей юридической силой обладают ежегодные послания Президента Федеральному Собранию, «ибо являются конституционными актами, по уровню стоящими выше закона». Как справедливо отмечает Е. В. Колесников, «послание не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы, но, бесспорно, является официальным документом и характеризуется важным социально-политическим звучанием. Оно информирует депутатов, государственных и иных служащих, общественность о задачах, стоящих перед институтами власти и нерешенных проблемах». В то же время следует согласиться с Ю. И. Скуратовым о том , что в ближайшее время должен быть определён правовой режим ежегодного послания Президента России Федеральному Собранию, и предпочтительнее это сделать путём принятия специального федерального закона, в котором должны быть решены вопросы о сроках направления послания, его структуре, способах и порядке реагирования на него Федерального Собрания.