Правовые акты президента Российской Федерации

Остальные акты Президента, принятые им с 21 сентября по 25 декабря 1993 г., так и не получили оценки не только Федеральным Собранием, но и самим Президентом РФ. Объективно оценить нормотворческую деятельность Президента рассматриваемый период может только Конституционный Суд РФ. Конституция РФ, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г., существенно расширила полномочия российского Президента. Согласно ч.1 ст. 80 Основного закона Президент

1 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. No52. Ст. 5085. No39. Ст. 3610. No42 Ст.3993

29

стал главой государства. 
Начало работы нового парламента России датируется 12 января 1994 г. Получается, что общественные отношения, нуждавшиеся в законодательном оформлении, снова оказались без «присмотра». Поэтому Президент РФ издавал правовые акты по вопросам компетенции парламента.

Согласно действовавшей Конституции РФ, правовые акты Президента должны были иметь подзаконный характер. Тем не менее, конституционный кризис 1991-1993 годов привел к тому, что Президент, вопреки Основному закону, стал издавать указы по вопросам законодательного регулирования .Президент РФ, издавая указы, имеющие силу закона, должен был бы одновременно с этим выступать с законодательной инициативой в парламент. Временный же указ прекращал бы свое действие с момента вступления в силу соответствующего федерального закона. Данные полномочия должны регламентироваться Основным законом РФ, поскольку без конституционного закрепления рассматриваемой прерогативы Президента, нарушается как принцип разделения властей, так и принцип верховенства Конституции федеральных законов, что неприемлемо при построении демократического правового государства.

30

§2 Классификация и виды правовых актов Президента Российской Федерации.

Конституция РФ 1993 г. закрепила наряду с другими важнейшими демократическими принципами принцип «разделения властей». Его смысл состоит, прежде всего, в недопущении концентрации всей власти в одной из ее ветвей, установления ее диктатуры, с другой стороны - в определении функций каждой из ветвей власти, проведении их разграничения, а также в определении полномочий и компетенции образующих их органов1.

Президенту России отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности и носит комплексный характер.

Существуют различные классификации полномочий Президента РФ2. Самой распространенной является дифференциация их по сферам общест- венной и государственной жизни.

Можно также утверждать, что большая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов.

Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент России излает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Основному и федеральным законам. О подзаконности данных актов прямо не говорится, но в научной литературе их подзаконный характер признается очевидным

1 См.: Правовой статус  Президента РФ С.46. ; Чеботарев  Г.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе РФ. Автореф. дис. докт. юрид. наук Екатер. 1998.

2 См.: например, Козлова  К.И., Кутафин О.Е. Конституционное  право России М. 1995 С.332-336

31

большинством юристов1. Высказывается резонное предложение указать на обязательное соответствие всех актов Президента РФ основополагающим источникам права, непосредственно закрепив это в российской Конституции2 Однако существует совершенно противоположная точка зрения, допускающая возможность издания Президентом РФ правовых актов, восполняющих пробелы в законодательстве.

Необходимо выяснить в чем же состоит различие между указами и распоряжениями.

Традиционно первое место по значимости отводится указам. Они, в свою очередь, подразделяются на нормативные и индивидуальные /правоприменительные/. По мнению А.А. Белкина, такая классификация правовых актов, является весьма упрощенной и «заранее ограничивает возможности конституционной охраны»3. Возможно, но по юридическим свойствам более точно размежевать указы Президента РФ представляется довольно затруднительным. В научной литературе нормативный правовой акт характеризуется как официальный документ правотворчества компетентного органа, содержащий юридические нормы4.

Определение понятия нормативного правового акта неоднократно да- валось в инициативных проектах закона о нормативных правовых актах Российской Федерации в 1992, 1993, 1995 , 1997,годах. Последний проект, опубликованный в 1999 г., Ст.2 (нормативно-правовым актом считается

1 См.: Конституция, закон, подзаконный акт. М.1994. С.86. Радченко В.И. Указ. Раб. С.64; Баглай М.В. Конституционное право РФ. М.1997 . С. 413. 
2См.: Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов. 1998. С.107.

3Белкин А.А. Конституционная  охрана: три направления российской  идеологии и практики. СПб. 1995. С.173.

4 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М.1982. С.201. Хропанюк В.Н. Теория государства  и права. М.1995. С.240.

32

письменный, официальный документ, принятый в определенной федеральным законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение). Нормативные указы Президента РФ содержат нормы права, регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер, правоприменительные - носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления1 Таким образом, нормативный указ Президента РФ - это юридический акт главы государства, содержащий в себе общеобязательные правила поведения, направленный на урегулирование широкого круга общественных отношений, рассчитанный на постоянное, либо длительное действие и адресованный неопределенному кругу субъектов.

Ненормативный /правоприменительный/ указ представляет собой форму выражения властных полномочий Президента РФ по конкретным вопросам, рассчитан на однократную реализацию и всегда персонифицирован.

Согласно п.3 распоряжения Президента РФ от 5 февраля 1993 г. «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации» , ненормативные указы издаются по вопросам, касающимся назначения и освобождения от должности руководителей исполнительной власти и администрации Президента РФ, приобретения гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения классных чинов,

1 См.: Теория государства  и права /Под ред. М.Н. Марченко М., 1999. С.355.

33

почетных званий, высших воинских и специальных званий, помилования и др1. 
Встречаются указы, которые включают в себя как нормативные, так и индивидуальные предписания. Это, так называемые, комплексные указы издаваемые большей частью в социально-экономическое сфере. Например, Указ от 29 июня 1998 г. «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» содержит общие положения и конкретные поручения Правительству РФ - в месячный срок принять решение по поставленным задачам.

Вопрос, касающийся классификации указов, нуждается во всестороннем анализе, поскольку на сегодняшний день в научной литературе ему уделено недостаточно внимания.

Среди всего многообразия указов, по мнению Л.А. Окунькова, четко прослеживаются следующие разновидности:

а/ указы исполнительного характера, определяющие порядок практической реализации федеральных законов;

б/ директивные указы, состоящие преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;

в/ программно-политические указы, издаваемые в целях реализации ч.З ст.80 Конституции РФ /определение основных направлений внутренней и внешней политики/;

г/ нормативные указы - указы «в собственном смысле», устанавливаю- щие новые самостоятельные юридические нормы под условием не противоречия законам. Представленная дифференциация требует более

1 См.: Собрание актов  Президента и Правительства РФ. 1993. No7. Ст.598

34

детального рассмотрения. 
Так, реализуя Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» , Президент РФ издал два указа от 1 июня 1998 г.: «О порядке ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы»1 и «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности в Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы». Аналогичным примером служит Указ от 23 июня 1998 г. «Об утверждении Положения о порядке выдачи удостоверений федеральных судей, судьям, назначаемым Президентом Российской Федерации», изданный в целях реализации Федерального закона «О статусе судей Российской Федерации»2. Вторая группа указов представляет собой наиболее распространенный вид официальных актов Президента РФ. Президент должен действовать достаточно избирательно , давая указания Правительству РФ и федеральным министерствам по сферам их деятельности. Это касается случаев, когда издаются указы , напрямую регулирующие вопросы, относящиеся к компетенции Правительства РФ В Послании Федеральному Собранию 1997 года глава государства заявил, что «исполнительная власть оказалась неспособной работать без президентского окрика», постоянно ждет указаний и поручений3, поэтому Президент РФ вынужден издавать директивные указы, вмешиваясь в компетенцию Правительства. Формула директивного управления, как

1 См.: СЗ РФ 1998. No23. Ст.2501, 2502 2 Там же. No26. Ст 3064. 
3 Российская газета. 1997. 7 марта.

35 
правило , заключается в словах: «считать необходимым», «признать», «поручить», «определить», «обеспечить». На наш взгляд, целесообразнее было бы использовать рекомендации и предложения в адрес Правительства РФ, которое, в свою очередь, должно было бы действовать более инициативно и самостоятельно. Но, с другой стороны, статус главы государства позволяет давать федеральному Правительству подобные указания. Напомним, что, согласно ч. З ст. 115 Конституции РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены главой государства. Третья разновидность - акты программно- политического характера. Они занимают главное место в правотворческой деятельности главы государства и в большинстве своем утверждаются указами. Положение российского Президента обязывает заниматься разработкой, реализацией своего политического курса и контролировать его исполнение. Позиция главы государства отражается в концепциях, доктринах, стратегиях, программах и посланиях. «В них, как правило, отсутствуют нормативные установления и преобладают

программно-политические установки»1. 
Согласно п. «з» ст. 83 Конституции РФ, Президент утверждает военную доктрину государства. Этот документ представляет собой систему официальных взглядов по военным вопросам. «Основные положения военной доктрины Российской Федерации» были утверждены Указом Президента РФ от 2 ноября 1993 года2.

Существует мнение о целесообразности отнесения рассматриваемых

1 Окуньков Л.А. Указ. Раб. С.17. 
2 См.: САПП РФ. 1993. No13. Ст.1107

36 
полномочий главы государства к прерогативам Государственной Думы, не исключающей участие Президента РФ Безусловно, данная точка зрения заслуживает внимания, однако ч. З ст. 80 Основного закона России гласит: Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, следовательно, он вправе выработать и представить свое видение основных направлений, в том числе и в военной сфере. Правом и обязанностью Государственной Думы будет реализация , конкретное воплощение поставленных задач в жизнь путем разработки и принятия соответствующих законов, либо внесения изменений в уже действующие законы / «О безопасности», «Об обороне»/. К программно- политическим актам российского Президента относятся также Концепция национальной государственной политики РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г., Основные положения региональной

политики в России, изложенные в Указе Президента РФ от 3 июня 1996 г1. Большой удельный вес в правотворчестве главы государства занимают президентские программы. Для их организационного обеспечения в Администрации Президента РФ было создано специальное подразделение - Центр президентских программ , статус которого определялся Указом Президента РФ от 7 апреля 1994 г2 Центр, в соответствии с поручениями Президента, формировал программы, разрабатывал предложения по их корректировке, готовил рекомендации об использовании инвестиций в президентские программы, о налоговом и таможенном регулировании их реализации, проводил предварительную экспертизу всех программ, определяя значимость каждой. На сегодняшний

1 СЗ РФ. 1996. No25 Ст. 3010, No 23. Ст. 2756 2 См.: САПП РФ. 1994. No15. Ст.1177

37 
день функции этого Центра переданы Экономическому Управлению Президента РФ в связи с очередной реорганизацией Администрации главы государства1

Нужно отметить, что президентский статус присваивается как новым, так и уже действующим федеральным программам. Наличие такового, безусловно, влияет на судьбу общегосударственных программ и в первую очередь на их финансирование. Поэтому, президентский статус не только присваивается, но и снимается - в зависимости от актуальности программы2 Однако окончательная доработка и реализация программ возложена на Правительство РФ.

В 1996 году был принят Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ и ведомственной структуре расходов федерального бюджета на 1996 год». Этот перечень насчитывает 35 программ, шесть из которых имеют статус президентских3.

В соответствии с законом «О поставках продукции для "федеральных государственных нужд» осуществляется финансовое обеспечение прези- дентских программ за счет федерального бюджета, средств российских и иностранных инвесторов, резервов предприятий, участвующих в реализации программ. Кроме того, могут создаваться специальные фонды. Деятельность фонда президентских программ регламентирована Указами Президента РФ от 21 ноября 1994 г. «О фонде президентских программ» и от 13 июня 1995 г. «Об обеспечении деятельности фонда президентских

1 См.: Указ Президента  РФ от 12 февраля 1998г. «О мерах по  совершенствованию структуры Администрации Президента РФ. СЗ РФ 1998. No7. Ст. 827. 
2 См.: напр., Указ Президента РФ от 30 января 1999г. «О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ.// Российская газета. 1999. 4 февраля.

3 См.: СЗ РФ. 1996. No35. Ст.4138.

38

программ»1. 
По своему содержанию программы очень разнообразны. Только в 1996-1997 годах были утверждены: президентская программа «Мобильный комплекс»; федеральная целевая программа развития гражданской авиационной техники России до 2000 года ; государственная программа обеспечения защиты государственной тайны в Российской Федерации на 1996-1997 г.г.; комплексная программа мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров; программа развития газификации Центрально- Черноземного региона; федеральные целевые программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», «Свой дом», «Жилище», «Российские верфи» /1996-2000 годы/, «Развитие газификации России на 1996-2000 годы», многочисленные дополнения к президентской программе «Дети России» и десятки других целевых программ.

Анализируемые программы, концепции, доктрины являются основной формой реализации конкретных полномочий Президента РФ как главы государства в различных областях государственной и социально- экономической жизни. Их необходимость и целесообразность прямо вытекает из положений Конституции РФ и федеральных законов.