Правовые акты президента Российской Федерации

З/ указы, издаваемые по предмету ведения законодательного органа1.

1 См.: Мицкевич А.В. Закон в переходный период: опыт  современной России. «Круглый стол  журнала»//Государство и право 1995. No10 С.40.

47 
Последняя разновидность указов нуждается в самостоятельном исследовании и будет нами рассмотрена позднее.

Не умаляя значения предложенных классификаций указов, а развивая и дополняя их, попытаемся дифференцировать правовые акты Президента РФ в зависимости от компетенции, которой он обладает. В этой связи, акты главы | государства можно условно подразделить на: / издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций, постоянные и временные, единоличные и совещательные. Указы «внутреннего» характера регулируют ключевые отношения в социально-экономической сфере, государственного строительства, затрагивают многие отрасли российского законодательства. В 1998 году Президент РФ издал примерно восемьсот указов. Их предметная дифференциация выглядит следующим образом:

- по конституционному  законодательству, в том числе  по защите кон- ституционных прав  граждан, законодательству о субъектах  Федерации и местном самоуправлении  было издано 9 указов;

- по вопросам  законодательства о труде, о том  числе трудоустройства, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального страхования - 7 указов;

- по вопросам  финансового права, в том числе  финансового контроля,58;

- кредитных отношений, налогов и сборов, банковской  деятельности - 15 указов;

- в сфере науки, образования и культуры - 5 указов.

Преобладают указы, регламентирующие структуру и полномочия федеральных органов исполнительной власти и президентской Администрации. Таковых в 1998 году насчитывалось около 300 указов.

48

Внешнеполитические функции главы государства реализуются посредством издания указов, касающихся назначения послов и представителей в другие государства, поручений должностным лицам по принятию международных обязательств от имени России, формирования системы Министерства иностранных дел РФ, предоставления гражданства и политического убежища.

Важнейшим полномочием в этой сфере является подписание Президентом РФ международных договоров и ратификационных грамот /п.п. «б», «в» ст. 86 Конституции РФ/. Здесь роль главы государства переоценить трудно.

Начнем с того, что рекомендации о заключении международных дого- воров представляются в зависимости от характера затрагиваемых вопросов на рассмотрение Президента РФ, который, согласно ч.2 ст. 8 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»1, в месячный срок дает ответ на рекомендацию.

Во-вторых, предложения о заключении международных договоров от имени Российской Федерации представляются Президенту Министерством иностранных дел РФ /при необходимости они согласовываются с другими органами исполнительной власти/.

Решения о принятии таких предложений выносятся главой государства в форме распоряжений.

Подписание означает либо стадию заключения договора, либо форму выражение согласия России на обязательность для нее международного договора /п. «в» ст. 2 Закона «О международных договорах Российской федерации»/. Акт подписания договора Президентом РФ, не требующего

1 См.: СЗ РФ. 1995. No29. Ст 2757

49

ратификации парламентом, является окончательной стадией заключения международного соглашения. Если договор подлежит ратификации, то при- нимается федеральный закон о ратификации международного договора, который, в соответствии с Конституцией РФ, подписывается Президентом /п. 2 ст. 17 Закона «О международных договорах Российской Федерации»/. Президент, играя решающую роль в заключение международных договоров, оказывает серьезное влияние на право страны, частью которого договоры являются. Вместе с тем он обеспечивает исполнение федеральных законов. Но «следует учитывать, что ни один государственный орган, включая Президента Российской Федерации, по собственному усмотрению не может подписывать, а, тем более, вводить в качестве действующего права на территории Российской Федерации международный договор, устанавливающий иные правила, чем предусмотренные законом»1.

Подписание ратификационной грамоты представляет собой один из этапов процедуры ратификации. На основании федерального закона о ратификации договора, главой государства подписывается ратификационная грамота, затем скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ /ст. 18 Закона «О международных договорах Российской Федерации»/.

Действия, санкционирующие введение международных договоров в силу, имеют две стороны - внутригосударственную и международную, которые

Подписание означает либо стадию заключения договора, либо форму

1 Литовченко О.И. Нормы международного и внутригосударственного  права: механизмы применения и  конфликты. Права человека в России  и Европейская Конвенция о  защите прав человека и основных  свобод. Саратов 1997. С.46

50

выражения согласия России на обязательность для нее международного договора /п. «в» ст. 2 Закона «О международных договорах Российской федерации»/. Акт подписания договора Президентом РФ, не требующего ратификации парламентом, является окончательной стадией заключения международного соглашения. Если договор подлежит ратификации, то при- нимается федеральный закон о ратификации международного договора, который, в соответствии с Конституцией РФ, подписывается Президентом /п. 2 ст. 17 Закона «О международных договорах Российской Федерации»/.выражаются в разных правовых формах и документах.' Таким образом, Президент РФ, подписывая федеральный закон, подтверждает внутригосударственную значимость международного договора, а подписывая ратификационную грамоту, он выражает окончательное согласие России на обязательность для нее договора, поскольку далее проводится обмен грамотами /при заключении двусторонних договоров/, либо передача их на хранение депозитарию /при многосторонних, договорах/.

Указы «постоянные» издаются Президентом РФ на всех этапах его деятельности, «временные» - для решения определенной задачи, имеющей, как правило, чрезвычайный характер. К последней разновидности можно отнести указы о введении на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военного положения в случаях агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии и чрезвычайного положения с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания /ст. ст. 87, 88 Конституции РФ/. Режимы военного и чрезвычайного положений должны быть определены федеральными конституционными законами, на сегодняшний день еще не принятыми.

51

Однако действуют нормы законов «О чрезвычайном положении», «Об обороне»1, различные международные обязательства России, требования которых глава государства должен соблюдать. Конституция, законы и иные правовые акты, регулирующие публичные и частные отношения в режиме особого функционирования государственных властей устанавливают правовые границы допустимых отступлений от нормального действия Конституции. В этой связи особый режим функционирования государственной власти вводится Президентом РФ на ограниченный срок, следовательно, и его указы действуют в строго определенный промежуток времени. К указам временного характера, по нашему мнению, можно отнести правовые акты, содержащие формулу «до урегулирования вопроса Федеральным законом», Поскольку они издаются по предметам ведения законодательного органа и |утрачивают силу после принятия соответствующего закона. Примером данной разновидности служит Указ Президента РФ от 4 мая 1998 г. «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации»2.

Деление полномочий Президента РФ на «собственные» и полномочия, нуждающиеся в дополнительном подтверждении со стороны других госу- дарственных органов, позволяет нам дифференцировать указы главы го- сударства на «единоличные» и «совещательные».

Осуществляя «собственную» компетенцию, Президент РФ издает указы по вопросам:

- формирования Совета  безопасности; 
- формирования Администрации Президента и ее структурных

1 См.: Ведомости  Съезда народных депутатов и  Верховного Совета РФ. 1991. No22 Ст.773. 2 См.: СЗ РФ. 1998. No18. Ст.2021

52

подразделений;

• -  назначения и освобождения полномочных представителей Президента;
• -  назначения и освобождения высшего командования Вооруженных сил;
• -  предоставления гражданства, выхода из гражданства, его восстано- вления;
• -  предоставления политического убежища;
• -  награждения государственными наградами;
• -  присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий;
• -  назначения сулей федеральных судов /кроме высших судебных органов Федерации/;
• -  установления памятных дней;
• -  утверждения реестра государственных должностей федеральных государственных служащих;
• -  объявления призыва граждан на военную службу и увольнение в запас отдельных категорий военнослужащих, выслуживших установленные сроки службы;
• -  отмены актов Правительства РФ и приостановление актов органов исполнительной власти субъектов Федерации;
• -  назначения выборов в Государственную Думу и ее роспуска;
• -  назначения Референдума РФ;
• -  создания совещательных и консультативных органов при главе государсгва;
• -  установления дополнительных гарантий социальной защищенности отдельных категорий граждан и должностных лиц;
• -  объявления траура;
• -  помилования. 
  «Совещательные» указы издаются по вопросам, которые требуют согласования с определенными органами власти. Это касается:

53

I/ назначения Председателя  Правительства - с согласия Государственной  Думы /п. «а» ст. 83 Конституции РФ/;

2/ назначения и  освобождения от должности заместителей  Председателя Правительства и  федеральных министров - по предложению  главы Правительства/п. «д» ст. 83 Конституции РФ/;

З/ назначения и отзыва дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях - после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ /п. «м» ст. 83 Конституции РФ/.

Основной закон России не предусматривает института контрассигнатуры - специального удостоверения действительности акта главы государства со стороны других должностных лиц - либо Председателя Правительства, либо отдельных министров. К примеру, некоторые решения президентов Франции и Польши должны быть контрассигнованы главой Правительства, а в отдельных случаях - министрами, ответственными за их выполнение. По Конституции Италии (ст. 69) акты главы государство контрассигнуются все без исключения

В нашей стране указы Президента РФ о введении военного и чрез- вычайного положений подлежат рассмотрению и утверждению большинством голосов от общего числа депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ в срок, не превышающий 72 часов с момента их представления1. Рассматриваемые указы прямо затрагивают основные права и свободы граждан и порядок их реализации, жизненные интересы Центра и регионов небезразличны российской и международной общественности.

1 См.: СЗ РФ 1996. No7. Ст. 655; No16. Ст.1774

54

Здесь имеет место не простое согласование Президентом РФ этого вопроса с верхней палатой парламента, а необходимость утверждения установления особого режима управления представителями субъектов Российской Федерации. Если Совет Федерации принимает решение о не утверждении указа, то действие последнего прекращается.

Кроме того, как было сказано выше, Президент РФ подписывает ратификационные грамоты, которые затем скрепляются его печатью и подписью министра иностранных дел. Вот почему в определенном смысле мы можем говорить о наличии в России института контрассигнатуры.

Особым видом актов главы государства является указ, включающий в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ новое название субъекта Федерации взамен прежнего на основании волеизъявления самого субъекта. Конституционный Суд РФ подтвердил правомерность такой практики постановлением от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ. Так, Указом от 9 января 1996 года в ст. 65 ч. 1 Конституции РФ были включены новые наименования: вместо Ингушской Республики - Республика Ингушетия, вместо Республики Северная Осетия - Республика Северная Осетия-Алания; Указом от 10 февраля 1996 года включено новое наименование – Республика Калмыкия, вместо Республики Калмыкия- Хальмг Тангч1.

Второй по значимости правовой акт Президента РФ - распоряжения. Они всегда подзаконны и, как правило, не нормативны. Распоряжениями оформляются решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы органов исполнительной власти и

1 См.: СЗ РФ No7. Ст.676

55 
Администрации Президента РФ. Подписывая распоряжения, глава государства назначает официальных представителей Президента РФ при рассмотрении конкретных законопроектов или ратификации международных договоров, образует согласительные комиссии по урегулированию разногласий между органами государственной власти Федерации и субъектов, дает предписания о праздновании различных "памятных дней и дат, разнообразные поручения, выделяет денежные средства из резервного фонда, поощряет должностных лиц, граждан и коллективы, утверждает планы законопроектных работ, образует рабочие группы с целью анализа проблем государственного значения и др.

В этой связи возникает проблема отличия распоряжений от ненормативных указов Президента РФ.

Вероятно, стоит согласиться с В.Л. Кулаповым, считающим, что такое различие «несколько условно и может рассматриваться /анализироваться/ применительно к каждому конкретному случаю»1. Однако, на наш взгляд, указ, как юридическая форма выражения правового акта, без сомнения, обладает большей юридической силой по сравнению с такой правовой формой акта как распоряжение. Ст. 90 Конституции РФ не случайно, перечисляя акты Президента, сначала называет указы, а потом распоряжения. Тем самым, подчеркивается более высокая юридическая сила указа по отношению к распоряжению, в независимости от его характера /нормативного или ненормативного/. Поэтому не поддается объяснению тот факт, что по одним и тем же вопросам издаются различные акты. Например, Указом от 24 апреля 1998 г. освобожден от должности первый заместитель

1 Теория государства  и права. С.340

56 
Секретаря Совета Безопасности РФ М.А. Митюков. От аналогичной должности был освобожден Агапов Б.Н., но уже распоряжением от 8 июня 1998 г.1

Упомянутое распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993г. определило вопросы, решения по которым должны приниматься в форме ненормативных указов. В отношении распоряжений не сказано ничего, поэтому возникают подобные проблемы. По нашему мнению, целесообразно издать самостоятельный акт /причем не распоряжение, а указ/, закрепляющий отдельный перечень вопросов, которые могут быть урегулированы распоряжениями и перечень вопросов, по которым должны приниматься ненормативные указы. Следует заметить, что иногда встречаются распоряжения, содержащие нормативные предписания. Так, Положение о полномочном представителе Президента РФ в Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ от 25 апреля 1994 г.2 Положение об Управлении делопроизводства Администрации Президента РФ от 4 марта 1994 г3 утверждены распоряжениями Президента РФ, хотя по своей значимости они должны были бы нормироваться его указами. Подтверждением тому служит проект закона о нормативных правовых актах РФ, где говорится, что нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом РФ под наименованиями «Регламент», Положение», «Правила» утверждаются указами. С другой стороны, Конституционный Суд РФ, рассматривая вопрос о проверке конституционности Указа от 25 января 1995г. «О государственной