Правовые акты президента Российской Федерации

Исходя из того, что среди актов Президента Российской Федерации (указов и распоряжений) источником права может быть только указ, мы считаем, что указы Президента обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Отсюда возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов. Следует признать, что указы Президента могут вносить изменения и дополнения в

20

его распоряжения, но не наоборот. 
Выявление нормативности указов Президента имеет важное практическое значение для судебного контроля за ними, а также для систематизации законодательства ,органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Администрации Президента Российской Федерации.

Действие распоряжений не распространялось на территорию всей страны, поэтому они становились актами локального регулирования, связанные, например, с решением кадровых вопросов , вопросов наградного дела.

Прямого указания на подзаконность как распоряжений, так и указов Президента РФ Конституция России не содержала. «Так или иначе, отсутствие в Конституции РФ 1978 года /в редакции 1991 года/ прямого указания на подзаконный характер распоряжений Президента РФ можно объяснить несовершенством ее редакции , но не особой юридической силой распоряжений Президента РФ».

Распоряжения не должны были содержать предписаний, носящих нормативный характер.

В отличие от них, указы Президента РФ делились на нормативные и ненормативные.

Общепринято нормативным считать акт, рассчитанный на продолжи- тельное время действия и относящийся к неопределенному кругу лиц.

В соответствие со ст. 8 Закона РСФСР «О Президенте РСФСР»,отменить указ Президента могли Съезд народных депутатов или Верховный Совет РСФСР на основании заключения Конституционного Суда РФ в случае противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям

21

Съезда народных депутатов или Верховного Совета РСФСР.1 
Это обстоятельство дало повод М.А. Митюкову утверждать, что «указам Президента придавался высокий уровень стабильности и относительная самостоятельность от волеизъявления законодателей».2

По мнению других ученых, с которыми нельзя не согласиться, указы рассматриваемого периода имели опережающий характер по отношению к законам. Роль таких указов заключалась в обеспечении непрерывности процесса правового регулирования общественных отношений в переходное время. Поэтому стабильность актов Президента «зависела не столько от наличия специального порядка их отмены, сколько от оперативности законодателя, который восполнял пробелы в законодательстве изданием законов, что, в свою очередь , влекло за собой отмену соответствующего указа Президента».3 Самостоятельность указов от волеизъявления законодателей ставится под сомнение тем, что Конституция и закон о Президенте подчинили указы Президента постановлениям Съезда и

Верховного Совета РСФСР.4 
Таким образом, нормативные указы Президента РФ занимали третье место в правовой системе Российской Федерации /после Конституции и законов. Они не могли изменить Конституцию, законы и решения Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

Институт Президента в России, возникший в борьбе парламентских и президентских начал, стал приобретать все более ярко выраженный

1 См.: Ведомости  Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. No7. Ст. 512. 2 Конституция, закон, подзаконный акт. М. 1994. С.82. 
3 Дмитриев Ю., Журавлев А. Указ. Раб. С.12. 
4 См.: Там же.

22

характер государственного института, тяготеющего к классической форме президентской республики.

В октябре 1991 года на заседании пятого /внеочередного/ съезда, народных депутатов РСФСР было принято постановление , предоставившее Президенту РФ право издавать в течение года /до I декабря 1992 года/ указы законодательного характера по вопросам банковской, биржевой, валютно- финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов.1

Указы подлежали утверждению Верховным Советом РСФСР, а в период между сессиями - Президиумом Верховного Совета РСФСР в течение семи дней. Если данные указы отклонялись, то парламент должен был рассмотреть их в десятидневный срок уже в качестве законопроекта.

Нельзя не отметить, что акты Президента, касающиеся частной собственности на землю, аренды, приватизации ускорили движение рыночных реформ. Однако подобные действия Президента РФ выходили за рамки его конституционных полномочий как высшего должностного лица и главы исполнительной власти. Президент РФ издал ряд указов - от 27 декабря 1991 г. «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы»2, от 25 марта 1992 г. «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»3, от 14 июня 1992 г. «Об утверждении

1 См.: Пятый /внеочередной/ Съезд народных депутатов РСФСР; Стеногр. Отчет. М., 1992. Т.3. С.264-267 2 См.: Ведомости  Съезда народных депутатов РСФСР  и Верховного Совета РСФСР. 1992. No 1. Ст.53 
3 См.: Российская газета. 1992. 28 марта

23

порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»1, от 14 октября 1992 г. «О продаже за приватизационные чеки жилищного фонда, земельных участков и муниципальной собственности»2, которые во многом изменили принятый в 1991 г. Земельный кодекс РСФСР. Они приобрели легитимный характер, однако, законодательный орган своего мнения по ним не высказал.

Отметим, что многие указы Президента РФ подвергались проверке со стороны Конституционного Суда России. Отдельные группы депутатов об- ращались с запросами в орган конституционного контроля, ставя под сомнение конституционность ряда указов высшего должностного лица государства.

Одним из громких в то время было так называемое «дело КПСС»3. Проверялись указы Президента РФ от 23 августа 1991 г. РФ"0 приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" от 25 августа 1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР». Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1992 г. эти указы были признаны конституционными, за исключением Указа от 6 ноября 1991 г. в части, касающейся роспуска организационных структур

1 См.: Ведомости  Съезда народных депутатов РСФСР  и Верховного Совета РСФСР. 1992. No 2. Ст.1427 2 См.: Собрание актов Президента  и Правительства РФ. 1992. No 16. Ст 1235.

3 См.: Конституционное  право РФ. Сборник судебных решений /Под. Ред. М.И. Кукушкина. СПб. 1997. С.8.

24

коммунистических партии применительно к первичным организациям, образованным по территориальному принципу, поскольку они сохраняли свои общественный характер и не подменяли собой государственные структуры1.

Указ Президента РФ от 19 декабря 1991 г. «Об образовании Министе- рства безопасности и внутренних дел РСФСР» был признан неконституционным Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 января 1992 г., согласно которому Президент РФ превысил предоставленные ему полномочия, выйдя за рамки установленного в Российской Федерации разделения властей на законодательную , исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления РФ2.

Поэтому 15 января 1992 г. Президент России издал Указ, которым признал утратившим силу Указ от 19 декабря 19913.

Дополнительные полномочия Президент РФ активно использовал до начала работы седьмого Съезда народных депутатов РСФСР. Как известно, к этому времени резко обострились отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти.

На седьмом Съезде народных депутатов РСФСР парламент попытался изменить конституционный баланс в свою пользу путем внесения поправки в Основной Закон. Действительно, с точки зрения формально-юридических норм позиция Съезда был сильнее, но было очевидно, что поставившие его под свой контроль силы, вдохновляются не высокими соображениями права, а стремлением вырвать, наконец, власть из рук Президента4

Президент РФ 20 марта 1993 г. выступил по радио и телевидению с

1 См.: Вестник Конституционного  Суда РФ. 1993. No4-5. 2 См.: Там же. No1.

3 См.: Ведомости  Съезда народных депутатов РСФСР  и Верховного Совета РСФСР. 1992. No 4. Ст.172. 4 См.: Шейнис В.Л. Тернистый  путь Российской Конституции //Государство  и право. 1997. No12. С.56

25 
обращением «К гражданам России», где заявил о подписании Указа об особом порядке управления до преодоления кризиса власти, в соответствии с которым решения органов и должностных лиц, направленные на отмену и приостановление актов Президента и постановлений Правительства, не имеют юридической силы.

Введение особого порядка управления, изменение разграничения компетенции между федеральными органами , отказ от верховенства закона, придание приоритета указам Президента, непосредственная подотчетность глав исполнительной власти Президенту и Правительству - все это однозначно и противоречило Конституции РФ, Федеративному договору и ряду законов РФ1.

Такая мера, на наш взгляд, была предпринята Президентом ради сохранения курса реформ и дальнейших демократических преобразований в России. Заметим, что данное обращение не было юридически оформлено и выглядело, скорее, как политическая реакция на сопротивление противоборствующей стороны.

В одном государственном механизме сосуществовали и противостояли друг другу два несовместимых начала. Новое - президентская власть, и старое - строгая иерархия системы Советов.2

Президент РФ издавал указы законодательного характера не на пустом месте, а на базе, прежде всего, Декларации о государственном суверенитете, принятой 12 июня 1990 г., и действующих законов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, а также союзных законов, не

1 Белкин А.А. Дело  о Президентском обращении к  народу 20 марта 1993 г. //Правоведение. 1994. No3. С.51. 2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию. Российская газета. 1996. 27 февраля

26 противоречащих  Конституции России.

Обстоятельства требовали, как нам кажется, продлить полномочия Президента РФ по изданию указов, имеющих силу закона при условии обязательного рассмотрения их Верховным Советом. Если бы указы по- являлись как акты делегированного законодательства, парламент, давая им оценку, должен был бы считаться с ними при разработке и принятии законов. Однако этого не было сделано. Именно поэтому, судьба основного массива актов высшего должностного лица страны не решена до сих пор, хотя многие из них были в свое время отменены, либо изменены Президентом РФ.

Во второй половине 1993 г. политическое противостояние на феде- ральном уровне достигло критической точки. Ради сохранения реформистского курса, отмечает Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию 1990 г., «оставалась единственная возможность - прекратить полномочия Депутатов, а тем самым формально поступить вопреки отдельным положениям действовавшей тогда Конституции».

В этой связи был издан Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» No1400, которым прекратила деятельность Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ , прерваны заседания Конституционного Суда РФ, приостановлено действие отдельных статей Конституции РФ и законов, и начат процесс формирования нового представительного органа государственной власти - Федерального Собрания1.

Отвлекаясь от легитимности рассматриваемого указа, отметим, что в 1 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. No39. Ст. 3597.

27 
период с 21 сентября по 25 декабря 1993 г., он внес радикальные изменения в расстановку политических сил и государственных институтов в России. Заключением Конституционного Суда РФ от 21 сентября 1993 г. действия и решения Президента РФ были признаны неконституционными1. Тем не менее, Президент РФ издает Указ No1609 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» от 7 октября 1993 г2, устанавливая , что все правовое регулирование, отнесенных к ведению Съезда и Верховного Совета вопросов, до созыва Федерального Собрания осуществляется Президентом посредством его указов.

Первоначально вышеупомянутые указы предлагалось вынести на рассмотрение Федерального Собрания РФ, однако и этого не было сделано. Кстати, процедура утверждения указов со стороны какого-либо органа, действующей Конституцией не предусмотрена. Глава государства может вносить в Государственную Думу законопроекты, а не свои акты3.

Период санкционированного «указного нормотворчества» длился фактически до начала работы нового парламента. Указы Президента РФ вступали в силу с момента их подписания, хотя во многих из них присутствовал пункт о внесении таковых на рассмотрение Федерального Собрания, которого в тот момент еще не было.

Отметим, что , например, Указы от 14 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» и от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при

1 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. No6. 
2 См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. No41. Ст.3919 
3 См.; Колесников Е.В. Указ Президента как источник конституционного права России. Конституционное право России. Межд. Науч. сб. Вып. 2. Саратов. 1996 С.145

28

проведении земельной реформы» были изданы в соответствии с Указом от 7 октября 1993 г. «О 
правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы», который, как известно, издавался на основании Указа No1400.

В связи с принятием действующей Конституции Российской Федерации, Президент РФ издал Указ от 24 декабря 1993 г. «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» с Приложением No l. которым признавались утратившими силу ряд указов Президента РФ , а именно: Указ от 21 сентября 1993г. No1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», за исключением п.п. 4-8, 13; Указ от 25 сентября 1993 г. No 1452 «Об ответственности лиц, противодействующих проведению поэтапной конституционной реформы». Указ от 7 октября 1993 г. No 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации». Указ от 11 октября 1993 г. No 1625 «О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период»1.