Правовые акты президента Российской Федерации

Ст. 84 п. «е» Конституции России предусматривает издание еще одной особой разновидности актов главы государства программно-политического характера - ежегодные послания Федеральному Собранию. Вопрос о роли, статусе, правовой силе послания - один из самых сложных в конституционной теории и практике.

Этот институт закреплен в основных законах зарубежных государств. 1 Там же. No31. Ст.3248.

39

Например, Президент США «дает по необходимости Конгрессу информацию о положении дел в Союзе и рекомендует к рассмотрению Конгресса такие меры, которые, по его суждению, необходимы и целесообразны»1. Фактически Конституция США наделяет Президента Америки правом /и обязанностью/ обращаться к Конгрессу с посланиями, каждое из которых «содержит не только анализ той либо иной ситуации внутри - или внешнеполитического характера, но и соответствующие законодательные предложения». Конституция Французской Республики закрепляет за Президентом полномочия по обращению с посланиями к Парламенту и нации о существенных угрозах государственности и о принимаемых мерах2. Рассматриваемый документ оговаривает ключевые направления государственной политики во всех сферах экономической, социальной и общественной жизни, укрепления государственности и общественно-политического единства общества, формулирует конкретные задачи органов и управления3.

Темы ежегодных посланий Президента РФ зависят от политической ситуации в стране .В 1994г. «Об укреплении Российского государства»; в 1995 г. - «О действенности государственной власти в России»; в 1996 г. - «Россия, за которую мы в ответе»; в 1997г. «Порядок во власти - порядок в стране»; в 1998г. - «Общими силами - к : подъему России /О положении в стране и основных направлениях политики • Российской Федерации/»; в 1999 г. - «Россия на рубеже эпох».

А вот послание Президента России Владимира Путина к Федеральному собранию 2000 года «Назову самые острые проблемы. стоящие перед страной. Уже несколько лет численность населения страны в

1 США: Конституция и законодательные акты /Под ред. О.А.Жидкова М.1993. С.37. 
2 Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: Политико-правовой комментарий. М., 1985. С.99 3 См.: Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М.1998. С.268.

40

среднем ежегодно уменьшается на 750 тысяч человек. И если верить прогнозам, уже через 15 лет россиян может стать меньше на 22 миллиона человек. Если нынешняя тенденция сохранится, выживаемость нации окажется под угрозой Другой серьезной проблемой продолжает оставаться экономическая слабость России. Корни многих наших неудач — в неразвитости гражданского общества и в неумении власти говорить с ним и сотрудничать. Сегодня назрела необходимость в подготовке закона о, партиях и партийной деятельности. Возможно, и кандидатов на пост главы государства должны выдвигать только общественно-политические объединения.

В становлении гражданского общества исключительную роль играют средства массовой информации. Свободная пресса в России состоялась, Однако российские средства массовой информации, как и общество в целом, пока еще находятся в стадии становления. Какое общество, какая власть - такая у нас и журналистика. Журналистская свобода превратилась в лакомый кусок для политиков и крупнейших финансовых групп, стала удобным инструментом меж клановой борьбы. Поэтому мы обязаны гарантировать журналистам реальную, а не показную свободу, создать в стране правовые и экономические условия для цивилизованного информационного бизнеса.

К приоритетам в экономической политике. С одной стороны, сегодняшние показатели — отчасти результат благоприятной внешнеторговой конъюнктуры. С другой начинает меняться поведение предприятий, субъектов рынка, они все более ориентируются на платежеспособный спрос, снижают издержки производства. В то же время есть опасность, что эти тенденции не смогут закрепиться. Проблемы заключаются в чрезмерном вмешательстве государства в те сферы, где его не должно быть, и в отсутствии там, где оно необходимо. Неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса,

41

Мы стали заложниками модели экономики, основанной на популистской политике. Наша стратегическая линия такова: меньше администрирования, больше предпринимательской свободы. Нам не добиться устойчивого развития без подлинно независимого суда и действенной системы правоохранительных органов.

Во-первых, следует обеспечить защиту прав собственности. Государство будет гарантировать ступ акционеров к информации о деятельности предприятий, ограничивать возможности «размывания» их капитала, увода активов Должны быть защищены имущественные права граждан, обеспечивать гарантии их собственности на жилье, на земельные участки, банковские вклады.

Второе направление - обеспечение равенства условий конкуренции. Поэтому следует отменить все необоснованные льготы и преференции, прямые и косвенные субсидии предприятиям. Третье направление - освобождение предпринимателей от административного гнета. Надо обеспе- чить применение законов прямого действия, свести к минимуму ве- домственные инструкции, устранить двойственность толкования нормативных актов.

Четвертое направление - снижение налогового бремени. Первый шаг по реформированию налоговой системы сделан.

Пятое направление - развитие финансовой инфраструктуры. Банковская система должна быть расчищена от нежизнеспособных организаций Следует обеспечить прозрачность банковской деятельности.

Шестое направление - реалистичная социальная политика. Политика всеобщего государственного патернализма сегодня экономически невозможна и политически нецелесообразна.

Мы убедились, нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Центр и территории, ре-1 тональные и местные власти все 1 еще соревнуются между собой. Мы I настаиваем на единственной диктатуре — диктатуре Закона. Мотором

42

нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти. Но без согласованной работы с региональными и местными властями федеральные органы власти ничего не добьются.

Нужно признать — в России федеративные отношения не достроены и не развиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Крайним примером нерешенных федеративных проблем является Чечня. Ситуация в республике осложнилась до такой степени, что ее территория стала

плацдармом для экспансии в Россию международного терроризма. ' Исходной причиной здесь также было отсутствие государственного ' единства. И лишь контр террористическая операция смогла отвести угрозу распада России.

Одним из первых наших шагов по укреплению федерализма стало создание федеральных округов и назначение в них представителей президента России. Суть этого решения — не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма.

Второй наш шаг определяет возможность федерального вмешательства в ситуации, когда органами власти на местах попираются Конституция России и федеральные законы, нарушаются единые права и свободы граждан России. Федеральная власть, президент России должны иметь правовую возможность навести здесь порядок. И руководители регионов должны иметь право влиять на местные органы власти, если они \ принимают неконституционные решения, попирают свободы граждан.

Наш следующий шаг - реформа Совета Федерации. Изменение принципов формирования Совета Федерации ставит вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и

43

главы государства по основным проблемам государственной жизни. Такой формой может стать Государственный совет при президенте России.

Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти. Но это - не конечная цель. а лишь самый первый этап государственной модернизации. Главными задачами являются: со- вершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; фактическое выравнивание возможностей субъектов Федерации в целях обеспечения граждан страны всей полнотой политических и социально-экономических прав: создание правовых гарантий развития российской экономики как экономики свободного пред- принимательства и деловой инициативы граждан.»

Согласно ст.5 Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации от 20 июня 1995 г. ежегодные послания Президента РФ должны содержать специальный | раздел, посвященный анализу выполнения программы социально- экономического развития России на среднесрочную перспективу. В остальном, документы структурируются по усмотрению главы государства. Этим же Законом установлены требования, предъявляемые к первому посланию Президента РФ после вступления его в должность в результате всенародных выборов. В него обязательно включается концепция социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу /от 3 до 5 лет/ с ежегодной корректировкой.

Дискуссионным считается вопрос о юридической силе посланий рос- сийского Президента. Существует мнение, что послание - нормативный акт, по своей силе приравниваемый к закону. Прямо противоположную позицию

44

отстаивает Е.В. Колесников, утверждая, что послание - это официальный Документ, который «не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы». Нейтральной точки зрения придерживаются правоведы, полагающие, что Президентские послания носят характер политического акта с элементами распорядительных функции. Они служат ориентиром законодательной деятельности парламента. В то же время по отношению к федеральному Правительству их императивность очевидна. По нашему мнению, наиболее приемлемо последнее суждение, потому что Президент РФ в сфере исполнительной власти обладает обширными полномочиями /п.п. «а», «б», «в», «д» ст. 83 Конституции РФ/, из которых| вытекает его право выступать с директивными установками по отношению к Правительству. Послание 1997 года- яркий тому пример. В нем определяются не только приоритетные задачи, но и сроки их исполнения и отчетности: «в трехмесячный срок разработать программу сокращения бюджетного дефицита...»; «-в трехмесячный срок разработать программу жилищно-коммунального хозяйства...».

Федеральное Собрание - составная часть демократического механизма власти и не считаться официальными взглядами главы государства оно не может, поэтому заявленные президентские позиции влияют на составление плана законопроектных работ парламента. Не было случая, чтобы российский парламент каким-либо образом не отреагировал на выступления Президента РФ. Оценивая, к примеру , Послание 1996 года, Рыжков В. заявил: «Наша фракция в самое ближайшее время проанализирует содержание Послания, возьмет под свой контроль исполнение задач, которые касаются Государственной Думы и Правительства

45 
Таким образом, ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию является политико-правовым документом, обязательным для

рассмотрения парламентом и исполнения федеральным Правительством. Например, по реализации Послания 1994 года Правительство РФ приняло ряд постановлений. Воплощая в жизнь директивы Послания 1997 года, Председатель Правительства РФ осветил на страницах печати порядок

и темпы их выполнения. 
На наш взгляд, существует необходимость в специальной правовой регламентации юридической природы ежегодного послания Президента РФ /предпочтительнее в виде федерального закона/, которая позволит снять неопределенность в этом вопросе.

Политическая практика зарубежных стран знает несколько видов пре- зидентских посланий. В США «Послание о состоянии Союза» , «Послание о бюджете» направляются Конгрессу в начале каждой сессии, к 20 января каждого года Президент обязан сделать доклад Конгрессу о состоянии экономики страны. Плюс ко всему, Президент может обращаться и к населению Америки. В конституциях республик Армения /ст.55 п.1/, Беларусь /ст.83 п.п. 10, II/, Грузии /ст.73 п.5/, Украины /ст. 106 п.2/ закрепляется право президентов обращаться с посланиями к народам и парламентам своих государств1.

В особую подгруппу рассматриваемой категории актов можно выделить различного рода декларации, подписываемые российским Президентом и главами других государств, но они тяготеют к международному праву.

1 См.: СЗ РФ. 1995. NoNo. 15, 28, 34, 39, 45, 48.

46 
Общеизвестно, что Президент РФ периодически выступает с радио обращениями к российским гражданам. Эти обращения касаются самых раз- личных сфер жизни общества. Из них россияне узнают о работе органов государственной власти , о социально-экономических проблемах, о борьбе с коррупцией, о взаимоотношениях Федерации и ее субъектов и др. По нашему мнению, радио обращения Президента РФ можно было бы именовать посланиями народу России, так как в них подводятся итоги работы властных структур, поднимаются насущные проблемы и предлагаются пути их разрешения. Добавим, что тексты радио обращений публикуются в «Российской газете». Поэтому целесообразно закрепить на конституционном уровне возможность Президента РФ обращаться с посланиями к российским гражданам.

Значимость президентских обращений бесспорна, поскольку они, как и все вышеперечисленные акты, направлены на урегулирование разнообразных общественных отношений. Еще одна классификация указов Президента РФ предлагается А.В. Мицкевичем: 
I/ указы по собственной компетенции главы государства /акты, регламентирующие вопросы гражданства, утверждающие военную доктрину, ре - организующие президентский аппарат/; 
2/ указы, содержащие нормы, которые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами в частности, Указ Президента РФ «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» от 14 июня 1994г./;